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국토이용체계 개편에 따른 감정평가시장의 변화

정 우 형 | 한국감정평가연구원 연구위원, 법학박사


Ⅰ. 서론

    2002년 2월 4일 국회는 ‘국토의계획및이용에관한법률’(법률 제6655호)과 ‘공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률’(법률 제6656호)을 제정·공포하였다. ‘국토의계획및이용에관한법률’(이하 ‘국토계획법’)은 국토의 난개발 문제를 해결하기 위해 현행 국토이용관리법과 도시계획법을 통합한 법률이다. 국토계획법은 용도지역·지구제의 개편, 개발허가제의 확대도입, 제2종지구단위계획, 기반시설연동제, 토지적성평가제도 등을 중심으로 국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 담고 있다. 국토계획법은 올 한 해 동안 시행령, 시행규칙 등의 후속작업을 거쳐 2003년 1월 1일부터 시행될 예정이다.
    한편, ‘공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률’(이하 ‘토지보상법’)은 이원화되어 있는 손실보상의 절차와 기준을 체계화하기 위하여 현행 공공용지의취득및손실보상에관한특례법과 토지수용법을 통합한 것이다. 토지보상법은 보상절차의 체계화·일원화 이외에도 협의취득 단계의 사업준비 근거규정 마련, 환매제도의 단일화, 공익사업 범위의 합리적 조정, 토지수용위원회 운영개선, 선택적 이의재결 전치주의 채택, 감정평가업자 선정 시 토지소유자 추천근거 마련, 보상업무의 보상전문기관 위탁근거 마련 등 많은 제도개선을 내용으로 하고 있다. 이러한 토지보상법은 국토계획법과 같이 올 해 후속작업을 거쳐 내년부터 시행될 예정으로 있다.
    두 통합법률이 갖는 의미는 지난 40여 년 동안 압축성장과정에서 공공복리의 증진을 위하여 계획 및 개발부문과 공공사업의 원활한 추진과 국민의 재산권 보호부문에서 큰 축을 맡아 왔던 법률들이 새로운 패러다임에 맞춰 거듭 난다는 데서 찾을 수 있다. 내년부터 시행예정으로 있는 두 통합법률은 1989년 말 토지초과이득세제, 택지초과상한제, 개발부담금제, 공지지가제 등이 확대 실시된 토지공개념 시대의 도래기와 같은 변화를 가져올 것이다. 특히 용도지역·지구제의 개편과 기반시설연동제, 토지적성평가제도 등에서는 두 통합법률이 상호 밀접하게 관련되어 있어 감정평가시장도 이에 따라 적지 않은 변화가 예상된다. 이러한 변화에 주목하여 이 글에서는 국토계획법과 토지보상법의 연계성을 중심으로 감정평가시장의 변화를 살펴보고자 한다.



Ⅱ. 국토이용체계 개편과 감정평가

1. 국토이용체계 개편의 개요

    국토의 난개발은 국토의 계획적 이용체계가 갖추어지지 않은 데서 비롯되었다. 도로변에 우뚝 서 있는 고층아파트와 대도시 주변 일부지역에 난립한 작은 공장들은 도로, 상하수도, 학교 등이 미처 갖춰지지 않은 상태에 들어섰다. 기반시설이 부족한 난개발 지역은 기존 도시의 기반시설에 기생할 수밖에 없었다.
    2000년 5월 30일 정부는 「국토 난개발 방지 종합대책」을 발표하고, 국토의 체계적인 관리를 위한 대안을 제시하기 위하여 시민환경단체, 학계, 업계, 관계부처, 지자체 실무자 등 각계의 다양한 의견을 수렴하였다. 그 결과 국토의 난개발을 막고 관리체계를 명료하고 투명하게 하기 위해서는 「선계획-후개발」구축을 주된 내용으로 하는 국토이용체계 개편이 불가피하게 되었다.
    국토이용체계 개편은 국토이용관리법과 도시계획법을 통합함으로써 국토의 계획적 관리를 위한 기반을 구축하고, 「선계획-후개발」의 국토이용체계 구축, 원인자·수익자 부담원칙에 입각한 기반시설 확보, 국토관리의 투명성 확보를 기본방향으로 하고 있다.

    이에 따라 첫째, 국토이용체계는 종전의 국토이용관리법의 적용대상이었던 비도시지역에 대하여도 종합적인 계획인 도시기본계획 및 도시관리계획을 수립하도록 함으로써 계획에 따라 개발이 이루어지도록 정비하였다(동법 제18조 및 제24조).
    둘째, 용도지역·지구제는 전 국토를 종전의 5개 용도지역(도시·준도시·농림·준농림·자연환경보전지역)에서 4개 용도지역(도시·관리·농림·자연환경보전지역)으로 축소하고, 종전에 난개발 문제가 제기되었던 준농림지역이 편입되는 관리지역을 생산관리·보전관리·계획관리지역 국토의계획및이용에관한법률은 현행 국토이용관리법상 준농림지역을 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 구분하도록 하고 있는 바, 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역을 말한다(동법 제36조제1항제1호 다목).
    으로 세분하여 관리하도록 개편하였다(동법 제6조 및 제36조).

    셋째, 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 경우에 허가를 받도록 하는 개발행위허가제도가 종전에는 도시지역에 한정되어 실시되었으나, 앞으로는 전 국토에 대하여 개발행위허가제도를 확대하고, 일정규모 이상의 개발행위는 허가권자가 허가를 하기 전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하였다(동법 제56조 및 제59조).

    넷째, 계획관리지역 또는 개발진흥지구로서 개발수요가 많은 지역에 대하여는 건폐율·용적률 등을 다른 지역보다 완화하여 적용할 수 있도록 하되, 토지의 효율적 이용을 도모하고 고밀도 개발에 따른 기반시설부족, 환경훼손 등을 방지하기 위하여 미리 계획을 수립하도록 하는 제2종지구단위계획구역제도를 도입하였다(동법 제51조제3항 및 제52조제3항).

    다섯째, 용도지역의 변경 등으로 개발행위가 집중되어 도로·하수도 등 기반시설의 설치가 새로이 필요한 지역에서 개발행위를 하는 자는 기반시설을 직접 설치하거나 설치에 필요한 비용을 시장·군수 등에게 납부하도록 하는 기반시설부담구역제도를 도입하였다(동법 제67조 내지 제75조).

    여섯째, 도시관리계획을 입안하는 경우 인구·경제·사회·문화·토지이용·환경·교통·주택 등과 같은 기초조사 이외에도 토양, 입지, 활용가능성 등 토지의 적성에 대한 평가를 하도록 하는 토지적성평가제도를 도입하였다(동법 제27조).

    위와 같은 국토이용체계 개편의 주요 내용 중 감정평가와 밀접하게 관련되는 부문은 기반시설연동제, 제2종지구단위계획제도, 토지적성평가제도 등이다. 이하에서 이와 같은 내용을 중심으로 감정평가와의 연계성을 살펴보고자 한다.


2. 기반시설연동제

    기반시설연동제 또는 기반시설부담제에 대해 국토계획법에서는 구체적인 정의를 하고 있지는 않다. 다만 정부의 2000년 5월 30일 「국토 난개발 방지 종합대책」 발표이후 동 법의 추진과정 속에서 살펴볼 수 있다. 국토 난개발의 원인중의 하나로 기반시설의 무임승차를 꼽고 있으며, 진영환. 2000. 8. 18. “21세기 국토이용체계 개편방안”, 건설교통부·국토연구원 주최. 「21세기 국토이용체계 개편방안 공청회」, 국토연구원 강당. pp23-24.

    개발행위가 집중되어 기반시설이 부족한 기반시설부담구역에서는 개발행위자로 하여금 기반시설을 설치토록 하고 있다. 박헌주. 2002. 3. 15. “국토의계획및이용에관한법률 하위규정 제정방안”, 건설교통부·국토연구원 주최. 「국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안 공청회」, 국토연구원 강당. pp30.

    광의의 의미에서 기반시설연동제는 다음의 내용을 포괄한다고 할 수 있다. 정우형·지대식. 2001. 4. 「기반시설부담제도 운용기준 작성 연구」. 경기 : 국토연구원. pp37-38.

    개발로 인하여 기반시설 추가설치가 필요한 녹지지역과 관리지역은 개발사업자가 기반시설 설치를 부담하는 것을 조건으로 허가하고, 개발이 이미 허용된 도시지역의 주거·상업·공업지역은 기존 기반시설이 수용할 수 있는 범위 내에서 개발을 허가한다. 기반시설 확보방안으로 녹지지역, 관리지역에서의 기반시설 부담은 부담구역을 정하여 지방자치단체가 부담계획을 수립하고 부담금을 부과하는 것을 원칙으로 설정하였다. 그리고 부담계획에는 대상시설, 총비용, 부담방법, 부담액, 부담시기 및 지자체 지원 등을 정하도록 하고, 지자체에서 기반시설에 선 투자할 수 있도록 지방채 발행근거를 마련하도록 하였다.
    협의의 의미에서 기반시설연동제는 기반시설부담금과 기반시설 설치부담을 의미한다고 할 수 있다. 기반시설부담금은 건축물의 건축 등 개발행위를 하고자 할 때 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치를 확보·담보하기 위하여 개발행위허가를 받는 자로 하여금 예치하게 하는 이행보증금(동법 제60조)과 기반시설부담구역 안에서 기반시설부담개발행위를 하는 자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 금전으로 납부하는 기반시설 설치비용(동법 제69조)을 의미한다. 상게서. p38.

    기반시설의 부족 등으로 개발사업자가 추가로 부담해야 할 기반시설 및 기반시설설치에 필요한 용지는 도로(간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로를 포함), 공원, 녹지, 초·중·고등학교용지, 수도, 하수도, 폐기물처리시설, 그밖에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수와 기반시설부담개발행위를 하는 자가 서로 협의하여 기반시설부담계획에서 정하는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지이다(동법 제68조제2항). 또한 개발행위허가를 조건으로 행정청이 부담시킨 공공시설로 이는 행정청에 무상귀속 된다(동법 제65조제2항). 여기서 공공시설은 현행 도시계획법에서 정하고 있는 52개 도시기반시설로 보인다(도시계획법 제3조제6호, 동법 시행령 제2조제1항).
    국토이용체계 개편으로 개발사업자가 부담해야 하는 시설은 「부담없이 개발없다」라는 기본방향에서 당해 개발사업지역의 특성에 따라 정해지게 된다. 개발행위를 하는 자가 필요한 용지를 적기에 그리고 적정한 가격에 구입하는 것은 용이한 일이 아니며 때로는 불가능하기까지 하다. 특히, 폐기물처리시설의 설치를 위한 경우에는 더욱 그러하다. 하지만 개발행위는 도시계획시설사업이 아니므로 토지를 수용할 수 있는 권리가 원칙적으로 주어지지 않는다(국토계획법 제86조). 따라서 개발행위를 하는 자는 기반시설을 직접 설치하기 보다는 일정한 이행보증금을 지불하거나 기반시설 설치비용을 납부하는 방법을 택할 것으로 보인다. 상게서, p67.

    그러나 개발사업자가 당해 개발사업지역의 토지를 소유하고 있거나 용이하게 기반시설을 설치할 수 있는 여건이 되는 경우 그리고 개발사업자가 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수로부터 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받는 경우(국토계획법 제86조제5항)에는 직접 기반시설을 설치할 수 있을 것이다. 개발사업자가 당해 개발사업지역의 토지를 소유하고 있는 경우와 용이하게 기반시설을 설치할 수 있는 경우에는 개발사업자에 의해 직접 기반시설이 설치될 것이다. 이는 민간개발사업자의 사업수익성과 직접 연결되기 때문이다.
    한편, 전체 기반시설 설치에 필요한 용지를 확보할 수 없거나 폐기물처리시설과 같은 경우에는 주변의 토지소유자에 의한 반발이 예상되므로 용이하지 않을 것이다. 용인 난개발 사례에서 나타나는 바와 같이 비도시지역 내 개발관련법에서 기반시설 및 공공시설 설치 관련규정 문채. 2001. 6. 「특별지구단위계획제도의 도입방안에 관한 연구」. 경기 : 국토연구원. p41.

    을 두고 있음에도 기반시설이 부족한 것은 개발사업자가 사업규모 기준을 피하기 위한 이유 이외에도 의무적으로 기반시설을 설치하여야 하는 사실을 알고 토지소유자가 과도한 보상액을 요구한 이유도 적지 않다. 따라서 이러한 경우에는 개발사업자가 도시계획시설사업의 사업시행자로 지정받아 사업을 시행할 수 있을 것이다. 도시계획시설사업의 실시계획이 고시된 경우에는 토지보상법이 준용되고 사업인정이 의제되므로 토지수용의 절차를 밟게 된다(국토계획법 제96조제2항). 기반시설 설치부담비용의 산정이 용이하지 않고, 개발을 신속히 추진할 필요성이 높은 현실에 비추어 볼 때, 개발사업자가 도시계획시설사업의 사업시행자로 지정받아 당해 기반시설 설치에 필요한 용지를 취득하는 경우가 대부분을 차지할 것으로 예상된다. 따라서 비도시지역의 개발에 있어서 당해 개발사업지에 요구되는 기반시설 설치에 필요한 용지는 토지수용의 절차에 의하여 취득하게 되므로 감정평가시장이 비도시지역의 개발사업에까지 확대될 것으로 전망된다.


3. 제2종지구단위계획제도

    제2종지구단위계획은 계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발하기 위하여 용도지역의 건축물과 기타 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한, 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획이다. 안정근. 2002. 3. “제2종지구단위계획의 운영방안”, 「월간 국토」. 경기 : 국토연구원. p48.

    제2종지구단위계획구역의 주 대상지인 준농림지역은 전국토의 26%를 차지하고 있으나 그 간 종합적인 계획 없이 필요할 때마다 준도시취락지구(아파트), 산업촉진지구(농공단지), 시설용지지구(골프장, 관광휴양시설)로 변경되어 준농림지역에서 개발이 소규모·산발적으로 이루어짐에 따라 ① 기반시설부족, 환경훼손을 유발하였을 뿐만 아니라 ② 불합리한 용도지역지정 ③ 무질서한 개발 및 농지의 무분별한 잠식 ④ 소규모 개별 공장입지의 대폭허용 ⑤ 취락지구 개발계획에 의존한 준도시지역 관리 ⑥ 밀도, 면적, 세대수 제한으로 인한 계획적 개발곤란 ⑦ 수변지역이나 경관이 수려한 지역의 숙박시설·음식점등의 난립 등으로 인해 난개발의 주원이으로 주목받았다. 따라서 이러한 준농림지역의 개발수단을 대체하여 계획적인 개발·관리가 필요함에 따라 특정지역을 보다 상세하게 계획하여 체계적으로 개발할 수 있는 새로운 계획기법인 제2종지구단위계획제도가 필요하게 되었다. 상게논문. pp49-50.

    제2종지구단위계획의 주요 세부운영방안을 살펴보면, 구역의 규모는 주거단지의 경우 30만㎡ 이상으로 하여 학교, 도로 등 기반시설의 적정공급을 도모하며, 건축물의 용도제한은 당해 용도지역에서 허용되지 않더라도 계획에서 정하면 모두 허용하였으며, 조경기준을 완화하고, 건폐율·용적율은 당해 용도지역의 한도보다 1.5배까지 완화하도록 하였다. 박헌주, 전게발표자료, p27.

    제2종지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획(동법 제2조제5호)으로 의무적으로 기반시설부담구역으로 지정하여 충분한 기반시설이 설치되도록 유도하고 있다(동법 제67조제4항). 제2종지구단위계획은 기반시설연동제와 마찬가지로 도시계획시설사업의 실시계획이 고시된 경우, 토지보상법이 준용되고 사업인정이 의제되므로 토지수용의 절차를 밟게 된다(국토계획법 제96조제2항). 따라서 비도시지역의 개발에 있어서 당해 개발사업지에 요구되는 기반시설 설치에 필요한 용지는 토지수용의 절차에 의하게 되므로 특히 제2종지구단위계획이 수립되는 계획관리지역에 도시계획시설 또는 기반시설의 설치에 따른 감정평가시장이 확대될 것으로 예상된다.


4. 토지적성평가제도

    토지적성평가는 Land Suitability 또는 Land Suitability Assessment, Land Evaluation, Land Use Capability Classification 등으로 지칭되며, 일본에서는 토지분급으로 지칭되어 왔다. 토지적성평가는 토지가 가진 물리적 특성, 사회·경제적 특성, 입지적 특성에 기초하여 적정한 이용가능성을 평가하고 계층화하는 것으로 정의된다. 채미옥. 2002. 3. “토지적성평가체계 구축방향”, 「월간 국토」. 경기 : 국토연구원. p60.

    토지적성평가는 토지에 대한 개발과 보전의 경합이 발생했을 때, 이를 합리적으로 조정하는 수단으로서 그리고 대도시주변의 난개발 문제나 농지의 휴경지 문제 등을 합리적으로 해결하는 기초수단 상게논문, p59.

    으로서 기능한다. 토지적성평가와 관련된 것으로는 개발제한구역의 경계조정을 위한 ‘개발제한구역 제도개선을 위한 환경평가기준’(1998), 산지전용기준을 만들기 위한 ‘산지전용 타당성 평가기준’(2000), 보전지역을 설정하기 위한 ‘환경성 평가기준’(2001)등이 있다. 상게논문, p58.

    토지적성평가는 도시관리계획을 수립할 때 기초조사단계에서 토지의 토양, 입지, 활용가능성 등 토지의 적성에 대한 평가를 실시하기 위한 것이다(동법 제27조제3항). 토지의 적성평가는 국토계획법 시행일 이후 도시관리계획을 입안하기 위하여 실시하는 기초조사부터 적용한다(동법 부칙 제5조). 전국토의 26%를 차지하고 있는 현행 준농림지는 2000년 12월 현재 2만 5,456㎢에 이르고 있으며, 이는 개발제한구역면적(5,397㎢)의 약 4.7배에 이른다.
    이러한 준농림지는 토지적성평가를 통해 보전할 지역(생산관리지역, 보전관리지역)과 개발할 지역(계획관리지역)으로 구분된다. 현재 개발이 제한적으로 허용되어 있는 준농림지를 토지적성평가를 통해 보전과 개발로 재구분 하는 것이므로 국토이용체계 개편의 어느 부분보다도 토지소유자의 반발과 재산침해의 논란이 예상되는 부분이다. 개발제한구역 제도개선이 주로 해제방안에 초점이 맞추어진 데 비해서, 준농림지에 대한 토지적성평가는 보전과 개발할 지역을 구분하는 점에서 앞으로 겪게 될 사회적 파장을 가늠하는 것이 용이하지 않다.
    토지적성평가의 세부운영방안을 살펴보면, 실시주체는 시장·군수이며, 자연적, 인문사회적, 공간입지적 환경을 평가하고 계량화하여 가장 적절한 토지특성에 따라 분류한다는 것이다. 즉, 토지적성평가를 필지 단위로 실시하여 토지를 등급화하고 평가항목간 중요도에 따라 가중치를 부여하고 평가결과를 점수화 하는 것이다. 도시도·농업도 등을 감안하여 토지등급을 5단계로 구분하되, 보전이 강할수록 낮은 등급(1등급)으로 분류한다. 이와 같은 토지적성평가의 결과는 전산화하여 모든 토지이용계획의 기초자료로 활용토록 한다는 것이다. 박헌주, 전게발표자료, p38.

    토지적성평가체계는 개발과 보전 등의 용도를 계획하는 공간계획에 종합적인 판단정보를 제공할 수 있어야 하므로 토지적성평가 항목은 토지이용형태의 다양화에 맞추어 다양한 요인을 포괄하는 형태로 종합화되어야 한다. 채미옥, 전게논문, pp62-66.

    또한 토지적성을 평가하여 생산관리지역, 보전관리지역으로 분류되는 지역의 주민들을 납득시키기 위해서는 손실보상과 함께 평가단계에서의 투명성이 제고되어야 하며, 명확한 평가기준 및 평가항목의 설정이 무엇보다 중요하다. <표 1> 토지적성평가 항목에서 보는 바와 같이, 토지적성평가 항목은 표준지 토지특성 조사요령, 지가형성요인분석 건설교통부·한국감정평가협회. 2001.9. 「2002년 표준지공시지가 조사·평가 업무요령」. pp33-86, pp109-112.

    과 많은 부분에서 중복되므로 계획가와 지역주민, 지방공무원뿐만 아니라 감정평가 전문가 등 각계 각층의 참여와 의견수렴이 요구된다.

    <표 1> 토지적성평가항목




Ⅲ. 도시계획시설결정과 감정평가

1. 도시계획시설결정의 의의

    도시계획시설이라 함은 도시계획으로 결정된 도로 등의 교통운수시설, 공원 등의 도시공간시설, 시장 등의 유통 및 공급시설, 학교 등의 공공문화복지시설, 하천 등의 도시방재시설, 하수도 등의 보건위생시설 등 52개의 도시기반시설(도시계획법 제3조제6호, 동법 시행령 제2조제1항)로서 도시계획에 의하여 설치되는 시설을 말한다(동법 제2조1항 제3호). 한편 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 새로이 설치한 도로 등 22개의 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속하도록 하고 있다(동법 제52조제2항).

    도시계획시설결정은 건설교통부장관이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하는 것을 말한다(동법 제12조1항, 동법 시행령 제7조의2). 도시계획시설결정이 있은 후에는 도시계획사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리는 이를 수용 또는 사용할 수 있다(동법 제29조1항).


2. 도시계획시설결정에 의한 감정평가시장 확대사례

    도시계획법에 의해 민간개발사업자에게 개발행위허가 시 공공시설 확보하여 이를 기부채납하도록 하는 것은 개발사업과 관련하여 적지 않게 이루어지고 있다. 다음 사례에서는 현행 학교용지확보에관한특례법이 시행되기 이전에 있었던 것으로 아파트건설사업자에게 주택건설 사업계획승인에 있어서 초등학교 부지를 기부채납 하도록 요구하였고, 아파트건설사업자는 이에 응하였다. 그러나 아파트건설업자는 해당 부지를 용이하게 취득하지 못하였고, 행정청은 학교용지확보를 도시계획시설결정을 통해 아파트건설업자를 공익사업 시행자로 지정하였다. 아파트건설업자는 『공공사업의보상업무용역에관한업무처리규정』(건교부 훈령 제217호, 1998. 9. 25)에 의해 토지 등의 취득 및 보상을 보상전문기관에 위탁하여 학교용지를 취득·확보한 다음, 주택건설사업계획의 승인을 받았다.
    본 사례는 국토계획법에서 의도하고 있는 「부담없이-개발없다」라는 기본방향을 보여주고 있으며, 공간계획 및 개발에 관한 법률인 도시계획법과 보상관련법의 연계성을 단적으로 보여준다는 점에서 시사하는 바가 적지 않다. 또한 2003년 시행예정의 국토계획법에서 정하고 있는 조건부 개발행위허가, 기반시설연동제 등과 토지보상법상 보상업무의 보상전문기관에의 위탁이 이와 같은 형태로 실현될 가능성이 높으며, 보상평가를 중심으로 한 감정평가시장의 확대가 예상된다.



Ⅳ. 감정평가시장에서의 보상평가

1. 감정평가시장 현황

    감정평가시장은 공시지가, 보상, 국공유재산매입 및 매각, 자산재평가, 담보, 경매, 쟁송, 개발부담금택지비, 주문상담투자분석, 일반거래, 기타 등으로 구분할 수 있다. 2001년의 경우 담보평가가 729억 7,824만원(31.9%)으로 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 그 다음으로는 공시지가평가가 473억 2,296만원(20.7%), 경매·쟁송평가 332억 8,017만원(14.5%)의 순이며, 보상평가시장은 311억 7,589만원(13.6%)의 실적을 보이고 있다(<표 2> 참조).

    <표 2> 감정평가시장 현황(1999-2001)



2. 보상평가시장 현황 및 전망

    보상평가시장은 공공용지 취득 및 보상금액 관련자료를 통해 간접적으로 추정할 수 있다. 1989년부터 2000년까지 보상금액 연평균증가율은 4.14%의 증가추세를 보이고 있다.

    <표 3> 보상금액 추이(1989-2000년)



    향후 보상금액은 공공사업비중 부문별 사업비뿐만 아니라 부문별 보상금액의 비율을 정확히 산정하여야 하므로 그 추계에는 한계가 있으나, 주요 공공사업의 평균 보상비 비율을 향후 사회간접투자금액에 곱하여 추정하는 방법(1)과 기존 사회간접투자비용예상치를 이용하여 기존의 연간 평균공공부문 사업비 대비 보상금액과의 비율을 고려하여 추정하는 방법(2)이 있을 수 있다. 두 방법 모두 공공사업 부문별 비중, 정부와 민간에 의한 투자등은 고려하지 않고 있으므로 보상규모 추정결과는 한계가 있다.
    먼저 추정방법(1)은 주요 공공사업의 평균 보상비 비율은 택지, 공업용지, 도로, 댐, 광역상수도 사업의 평균 보상비 비율을 구하고 이를 산술평균하여 사회간접자본 투자계획 또는 제4차 국토종합계획의 총사업비를 토대로 추정하는 것이다. 2002년부터 2011년까지 정부가 계획하고 있는 사회간접자본시설 예상투자소요액은 199조원으로 중장기민간투자계획시안에서는 도로가 109조 3천억원(54.9%)으로 가장 높은 비중을 차지하고 있으며, 철도 57조 2천억원(28.7%), 항만 22조 5천억원(11.3%)이 그 뒤를 잇고 있다(기획예산처. 2001. 2. “중장기민간투자계획 공청회”(http://www.mpb.go.kr)). 한편, 2000년부터 2020년까지 향후 20년간 사회간접자본시설의 확충에 투자될 금액을 총 378조원으로 제4차 국토종합계획에서는 도로사업이 196조 4천억원(57.1%)으로 가장 높은 비중을 차지하고 있으며, 공항이 15조 6천억원( 4.5%), 철도가 72조 9천억원(21.3%), 항만이 38조 3천억원(11.1%), 물류가 20조 5천억원(6.0%) 등이다(국토연구원. 1999. 「제4차 국토종합계획 시안 부문별 보고서」. 경기 : 국토연구원. p372).

    주요 공공사업의 평균 보상비 비율을 산술평균한 결과는 42.6%이다. 주요 공공사업의 평균 보상비 비율에 대해 자세한 것은 건설교통부. 2002. 3. 「보상업무 전문화를 위한 연구」 경기 : 건설교통부. pp19-20 참조.

    기획예산처의 자료에 따른 2002년부터 2011년까지 사회간접자본시설 예상투자액 중 보상금액은 84조 7,740억 원으로 예상된다.

    199조 × 42.6% = 84조 7,740억원(연간 8조 4,774억원)

    한편, 국토종합계획에 의한 2000년부터 2020년까지 사회간접자본시설 중 확충에 투자될 금액 중 보상금액은 161조 280억 원으로 예상된다.

    378조 × 42.6% = 161조 280억원(연간 8조 514억원)

    또 하나의 추정방법(2)은 1989년부터 2000년까지 연평균 공공부문 총사업비 40조원 남인희. 1999. 2. "공공사업 효율화 시급하다", 「월간국토」. 경기 : 국토연구원. p2.

    중 보상금액은 연평균 6조 3,563억원(총사업비대비 약 15.9%)이며, 1995년부터 2000년까지 연평균 사회간접투자규모가 10조 7,667억원(연평균 공공부문 총사업비의 26.9%)이므로 연간 약 1조 7,109억원이 사회간접자본투자를 위해 지출된 보상금액으로 예상하는 것이다. 이 비율에 따라 사회간접자본 투자계획 또는 제4차 국토종합계획의 총사업비를 토대로 향후 보상규모를 예상할 수 있다.
    먼저 2002년부터 2011년까지 사회간접자본시설 예상투자액 중 보상금액은 31조 4,100억원으로 예상된다.

    199조 × 15.9% = 31조 4,100억원(연간 3조 1,641억원)

    연평균 보상액 예상규모 = 3조 1,641억원×3.7 연평균 공공부문 사업비 총액이 연평균 사회간접자본투자규모의 약 3.7배임.

    = 11조 7,071억원

    2000년부터 2020년까지 사회간접자본시설 중 확충에 투자될 금액 중 보상금액은 60조 102억원으로 예상된다.

    378조 × 15.9% = 60조 102억원(연간 2조 8,576억원)

    연평균 보상액 예상규모 = 2조 8,576억원×3.7 = 10조 5,732억원

    추정방법(1), (2)의 결과를 종합하면, 향후 보상금액 규모는 2002～2011년까지 연간 8조 4,774억원 내지 11조 7,071억원으로 예상되며, 2000～2020년까지 연간 8조 514억원 내지 10조 5,732억원으로 예상된다.



Ⅴ. 결론

    21세기에 들어서면서 시대조류에 대처하기 위해 새로운 패러다임에 맞는 국토 전반에 걸친 변화가 일고 있다. 이에 따라 감정평가부문에서도 많은 변화가 예상되고 있으며, 특히 국토이용체계 개편은 감정평가시장에 직·간접적으로 영향을 미칠 것으로 전망된다. 앞에서 살펴본 바와 같이 국토이용체계 개편에 의해 새로 도입된 기반시설연동제, 제2종지구단위계획제도 등은 개발사업과 보상평가를 연계시켜 감정평가시장을 확대시키는 제도로 자리매김할 것으로 보인다.
    한편, 토지보상법에서 감정평가업자를 선정함에 있어 토지소유자가 요청하는 경우 보상액 산정에 필요한 2인의 감정평가업자 외에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있도록 규정(동법 제68조제2항)은 보상평가시장을 확대시킬 것으로 예상된다. 보상관련법령의 정비가 끊임없이 이루어졌음에도 수용재결, 이의신청, 행정소송으로 이어지는 보상관련 쟁송은 줄어들지 않았기 때문이다.
    무엇보다도 국토이용체계 개편내용 중 토지적성평가제도는 감정평가시장의 변화 뿐만 아니라 감정평가 전문가의 전문성 제고와 가장 밀접할 것으로 보인다. 토지적성평가를 통하여 전국토의 26%에 해당하는 준농림지역을 보전지역(생산관리지역, 보전관리지역)과 개발지역(계획관리지역)으로 구분·정비하는 도시관리계획을 수립하게 되기 때문이다. 따라서 바람직한 토지개발·이용 및 토지보전의 기본방향을 설정하기 위해서는 계획가와 지역주민, 지방공무원 등 다양한 계층간의 합의를 이루어야 하고, 토지적성을 평가함에 있어서 관련 전문가의 전문성을 제고할 수 있는 방안의 마련과 이에 대한 감정평가 전문가의 적극적인 참여와 역할이 기대된다.
    국토이용관리법과 도시계획법의 통합법률인 국토계획법과 공공용지의취득및손실보상에관한특례법과 토지수용법의 통합법률인 토지보상법이 내년부터 시행예정으로 있다. 지금까지 이러한 법률들은 우리 생활과 가장 밀접하게 관련되어 있었으므로 시행초기에는 많은 혼란이 예상된다. 그러나 이는 새로운 패러다임에 맞추기 위해서 불가피한 과정이므로 각계 각층 전문가의 의견수렴과정과 국민적 합의를 통해 후속 작업에 만전을 기함으로써 혼란을 최소화하고 미래지향적 제도로서 정착하도록 하여야 할 것이다.