토지이용 규제완화
3大 이슈에 대하여

「토지이용규제 기본법」은 토지이용과 관련된 지역·지구 등의 지정과 관리에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 토지이용 규제의 투명성 확보, 국민의 토지이용 관련 불편 해소, 국민경제 발전 등을 목적으로 2005. 12. 7.에 제정되어 2006. 6. 8.부터 시행되고 있다.

토지이용 규제를 시행하는 지역·지구 등의 종류는 「토지이용규제 기본법」의 [별표]에 243개가 규정되어 있고, 같은 법 시행령 [별표]에는 39개가 있다. 또한 기타 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등과 국토교통부 장관이 관보 고시하는 지역·지구 등까지 더 하여 총 336개가 존재한다.

「토지이용규제 기본법」에 규정한 ‘지역·지구 등’이란 지역·지구·구역·권역·단지·도시·군 계획시설 등 명칭과 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지 이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지를 말한다. 이 중에는 그 내용이 중복되거나 유사한 규제가 존재하기 때문에 토지이용 규제가 과도하다는 비판이 존재한다. 이러한 이유로 정부는 토지이용 규제를 완화하여 국민경제와 기업 활동에 활력을 불어넣을 것을 목적으로 규제 완화를 추진하고 있다.

이하에서는 토지이용 규제와 관련하여 현재 가장 주목받고 있는 3大 해제 대상인 개발제한구역, 농업진흥지역, 군사기지 및 군사시설보호구역을 중심으로 살펴보도록 한다.

(1) 개발제한구역의 개념

개발제한구역이란 ① 도시의 무질서한 확산 방지, ② 도시 주변의 자연환경 보전, ③ 도시민의 건전한 생활환경 확보를 위해 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부 장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있는 곳을 구역으로 지정하는 것을 말한다.

개발제한구역 제도는 1971. 1. 19. (구)「도시계획법」 개정을 통하여 국내에 처음 도입된 제도이다. 1919년 영국에서 등장한 Green Belt 제도를 참고해서 ‘개발제한 구역’이라는 명칭으로 신설되었고, 1971년 7월부터 1977년 4월까지 8차례에 걸쳐 전국에 총 5,397.1㎢를 지정한 바 있다. 단, 강원특별자치도, 전라북도, 제주특별자치도에는 개발제한구역이 존재하지 않는다.

(2) 개발제한구역 운영 현황 분석

1999년 개발제한구역 관리를 위한 제도 개선 방안에 따라 주민 불편 해소 및 도시용지 공급을 위해 7개 중소도시권 전면 해제, 집단취락지구 우선 해제, 국책사업지역 등 해제를 추진하였다. 또한 시화 및 창원산업단지 11㎢를 2000년 개발제한구역 지정 후 최초로 개발제한구역에서 해제하였다. 이후에도 보존가치가 낮은 지역, 집단취락의 주거 환경 개선 필요 지역, 지정목적이 달성된 지역, 소규모 단절 토지, 경계선 관통 토지 등을 개발제한구역에서 해제하여 토지이용의 합리화를 도모하였다.

개발제한구역 지정 및 해제 현황

(3) 개발제한구역의 문제점 및 해제 필요성

현행 법령에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전한다는 목적하에 도시 주변에 띠(belt)처럼 개발제한구역을 지정했다. 이를 통해 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아 놓는 행위 또는 도시계획사업 등을 엄격히 규제하고 있다.

개발 제한에 대한 타당성은 충분히 이해할 수 있으나, 이는 지역 주민들의 재산권 행사에 중대한 제한이 되어 그동안 수많은 민원 발생의 원천이 되어왔다. 또한 과도한 규제에 따라 개발제한구역 내 주민의 생활 불편이 가중되어, 불편 해소 및 재산권 침해 최소화를 위한 제도적 장치가 필요하게 되었다.

1998. 12. 24. 헌법재판소의 「도시계획법」 제21조 관련 위헌소원에 대한 헌법불합치판결을 계기로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 2000. 1. 28.에 제정되었다. 이 법률에 개발제한구역의 지정 근거 및 절차를 「도시계획법」에서 분리하여 규정함으로써 개발제한구역의 지정 절차와 개발제한구역의 종합적·체계적인 관리를 위한 법적 기반을 마련하고자 했다. 또한 개발제한구역의 보전과 주민의 생활 편익 조화를 도모하며, 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 정부에 매수를 청구할 수 있도록 하여 국민의 재산권을 보장하는 등 위헌의 소지를 없애려는 입법적 보완을 하였다.

(4) 개발제한구역 해제의 방향 제시

① 개발제한구역 해제의 기준
정부는 위에서 언급한 헌법불합치판결에서 제시된 기준을 바탕으로 개발제한구역에 대한 정책을 확립해 왔다. 현재 개발제한구역의 해제 기준은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」에서 규정하고 있다. 규정에 해당하는 지역에 대한 개발제한구역의 해제는 정부의 의지와 정책에 달려있다. 이에 최근 정부는 개발제한구역 해제를 위한 몇 가지 기준을 제시하고 있으며, 향후 적용할 것으로 판단된다.

(1) 농업진흥지역 제도 도입 배경

농업진흥지역은 (구)「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제2조제5호 및 제6호의 규정에 따른 절대농지와 상대농지의 구분을 폐지하고, 1990. 4. 7. 제정된 (구)「농어촌발전특별조치법」 제40조에 처음으로 도입하였다. 농지를 효율적으로 이용·보전하고, 농업의 생산성을 향상하기 위하여 종전의 경지지역·녹지지역 등을 농업진흥구역 및 농업보호구역으로 세분되는 농업진흥지역으로 지정하였다. 이 제도는 농업진흥지역에 농업기반시설 등 집중적인 투자를 하도록 하기 위한 목적으로 신설됐다.

이후 종전의 농지개혁법, 농지개혁사업 정리에 관한 특별조치법, 농지의 보전 및 이용에 관한 법률, 농지임대차 관리법, 지력증진법 등을 폐지하고 농지에 대한 통합 법률인 「농지법」을 제정하였다. 농업진흥지역 제도는 1994. 12. 22. 제정하고 1996. 11. 시행된 「농지법」에 계승되어 여러 번의 개정을 거치면서 존속하고 있는 제도이다.

(2) 농업진흥지역 지정 및 해제 근거

현행 농업진흥지역은 「농지법」 제28조부터 제33조의2까지 규정하고 있다. 제28조에서 농업진흥지역을 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분하고 있으며, 제29조에서는 농업진흥지역 지정대상 지역으로 녹지지역(특별시의 녹지지역 제외), 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역을 정하고 있다.

농업보호구역은 농업 환경을 보호하기 위해 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등이 필요한 지역에 지정하는데, 농업보호구역보다 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용하는 농업진흥구역의 규제가 더 강력하다. 농업진흥구역에서는 원칙적으로 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위만 허용이 된다. 이와 같은 강한 규제로 인해 농업진흥지역의 해제에 대한 논의가 진행되고 있다.

농업진흥지역 해제와 관련해서는 「농지법」 제31조에서 규정하고 있다. 구체적인 해제 사유는 「농지법 시행령」 제28조제1항에서 규정하고 있으며, 최근 주목을 받는 관련 규정은 이 중 ‘다’호이다.

(1) 군사기지 및 군사시설 보호구역의 개념

「군사기지 및 군사시설 보호법」(이하 “군사기지법”이라 한다)상 ‘군사기지 및 군사시설 보호구역’(이하 “보호구역”이라 한다)이란 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 국방부 장관이 지정하는 구역이다. 이는 통제보호구역과 제한보호구역으로 구분된다.

① 통제보호구역
통제보호구역이란 보호구역 중 고도의 군사 활동 보장이 요구되는 군사분계선의 인접 지역과 중요한 군사기지 및 군사시설의 기능 보전이 요구되는 구역을 말하며, 구체적으로 다음의 지역이 해당된다.

▶  민간인통제선 이북(以北)지역. 다만, 통일정책의 추진에 필요한 지역, 취락지역 또는 안보관광지역 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 지역은 제한보호구역으로 지정할 수 있다.
▶  위 지역 외의 지역에 위치한 중요한 군사기지 및 군사시설의 최외곽 경계선으로부터 300ｍ 범위 이내의 지역. 다만, 방공기지(대공방어 임무를 수행하기 위하여 지대공 무기 등을 운용하는 기지)의 경우에는 최외곽 경계선으로부터 500ｍ 범위 이내의 지역으로 한다.

② 제한보호구역
제한보호구역은 보호구역 중 군사작전의 원활한 수행을 위하여 필요한 지역과 군사기지 및 군사시설의 보호 또는 지역 주민의 안전이 요구되는 구역을 말하며, 구체적으로 다음의 지역이 해당된다.

▶  군사분계선의 이남(以南) 25㎞ 범위 이내의 지역 중 민간인통제선 이남 지역. 다만, 중요한 군사기지 및 군사시설이 없거나 군사작전 상 장애가 되지 아니하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 지역은 제한보호구역의 지정에서 제외하여야 한다.
▶  ‌위 지역 외의 지역에 위치한 군사기지 및 군사시설의 최외곽 경계선으로부터 500ｍ 범위 이내의 지역. 다만, 취락지역에 위치한 군사기지 및 군사시설의 경우에는 당해 군사기지 및 군사시설의 최외곽 경계선으로부터 300ｍ 범위 이내의 지역으로 한다.

▶  ‌폭발물 관련 시설, 방공기지, 사격장 및 훈련장은 당해 군사기지 및 군사시설의 최외곽 경계선으로부터 1㎞ 범위 이내의 지역

▶  전술항공작전기지는 당해 군사기지 최외곽 경계선으로부터 5㎞ 범위 이내의 지역, 지원항공작전기지 및 헬기전용작전기지는 당해 군사기지 최외곽 경계선으로부터 2㎞ 범위 이내의 지역

▶  군용전기통신기지는 군용전기통신설비 설치 장소의 중심으로부터 반지름 2㎞ 범위 이내의 지역

(2) 군사기지 및 군사시설 보호구역 규제 내용과 해제의 필요성

「군사기지법」 제9조에서는 통제보호구역 안에서의 건축물의 신축이나 출입을 원칙적으로 금지하고 있다. 또한 울타리 또는 출입통제 표찰이 설치된 군사기지 및 군사시설에는 출입을 원칙적으로 금지하고 있는 등 수많은 규제가 시행되고 있다.

(3) 2024년 군사기지 및 군사시설 보호구역에 대한 해제 내용

국방부 고시(2024. 2. 29.)에 따르면 지역 주민의 재산권 보장을 위해 2024년 보호구역에서 해제되는 지역 면적은 군 비행장 주변(287㎢), 작전에 미치는 영향이 없는 접경지역(38㎢), 민원이 제기된 곳을 포함한 기타 지역(14㎢) 등 총 339㎢이다. 이는 여의도 면적의 117배에 해당하는 면적으로서 역대 최대 규모로 해제가 된다.

구체적으로 군 비행장 주변 보호구역은 기지 방호를 위해 지정한다. 대표적으로 충청남도 서산시와 경기도 성남시 등 7개 지역에서 보호구역을 해제하고, 이들 지역에선 비행 안전구역별 제한 고도를 초과하지 않는 범위 내에서 군 당국과 협의 없이 건축물의 신축이나 증축, 건축물 용도변경 등을 자유롭게 할 수 있게 된다.

군작전에 미치는 영향이 없는 접경지역으로서 해제되는 지역인 강원특별자치도 철원군 등 4개 접경지역에서도 군사기지 및 시설의 유무, 취락지역 및 산업단지 발달 여부 등을 고려해 군작전에 미치는 영향이 없는 범위 내에서 보호구역을 해제하기로 했다. 접경지역 내 보호구역 해제 지역에선 높이 제한 없이 건축물의 신축이나 증축이 가능해지고, 토지 개간 또는 지형 변경도 할 수 있게 된다.

또한 지역 주민이 민원을 제기한 보호구역 중에서 경기도 평택시 고덕국제신도시에 있는 민세초등학교는 학교부지 일부가 인근 보호구역에 저촉돼 개교에 어려움이 있었으나, 이번 보호구역 해제로 올해 9월 개교가 가능해졌다. 군 비행장 이전 관련 민원이 있던 세종특별자치시의 연기비행장은 내년 조치원비행장으로 통합 이전될 예정이어서 이번에 연기비행장 주변 보호구역을 해제하기로 했다.

지역별 해제 면적은 서울특별시와 경기도의 보호구역 해제 면적이 177㎢로 전체의 52%를 차지했다. 즉, 서울특별시에서 약 46㎢ 규모로 보호구역이 해제되고, 성남시 소재 서울공항 주변 보호구역 해제 등의 영향으로 성남시 72㎢, 포천시 21㎢, 양주시 16㎢, 세종특별자치시 13㎢, 연천군 12㎢, 가평군 10㎢ 순으로 보호구역 해제 면적이 넓다. 공군기지가 있는 충청남도 서산시는 약 141㎢ 규모의 보호구역이 해제된다. 보호구역을 해제하기 어려운 경기도 파주시 등 4개 지역의 103㎢에 대해서는 일정 높이 이하 건축물의 신축 등에 대한 군 당국과의 협의 절차를 생략할 수 있게 했다.

토지이용 규제완화와 관련하여 몇 가지 고려해 봐야 할 내용에 대하여 살펴보겠다.

▶  지자체 조례로 규정한 토지이용 규제 제도 재검토 필요 토지이용 규제 중 「토지이용규제 기본법」에는 없으나 지자체 조례로 정하는 경우가 다수 존재하는바, 이에 대한 종합적인 규제완화 방안을 마련하여야 한다. 예를 들어 서울특별시 도시계획조례에 규정된 비오톱, 사고지, 역사 도심, 문화지구 등을 비롯하여 전국 각 지자체 도시계획조례로 정한 토지규제에 대하여도 재검토 및 완화가 필요하다.

▶  지역·지구·구역 등 중복지정 최대한 억제
지역·지구·구역 제도의 문제점 중의 하나인 중복지정 문제를 해결해야 한다. 1필지 토지에 여러 개의 지역·지구·구역 등이 중복지정 되어있으면 토지규제가 중복되고, 각종 개발허가기준 또한 불명확하게 된다. 이로 인해 국민의 재산권 침해와 행정서비스 지연이 발생하고 있다.

▶  현행 지역·지구·구역 등 재검토
현행 총 336개의 토지이용 규제에 대하여 일정 기간 주기로 그 제도의 존속 필요성을 검토하고, 관계 기관 간의 통합 심의를 통하여 해제 및 완화를 추진해야 한다. 이와 함께 신규 지역·지구·구역 지정을 최대한 억제하는 정책적 노력이 필요하다고 할 것이다.