들어가는 글

1989년 정부는 다원화된 공적평가 체계를 바꿨다. 전국의 토지 가운데 대표성을 가지는 ‘표준지’를 선정한 후 이에 대한 적정가격을 조사·평가하여 공시함으로써, 이를 관련 행정기관에서 토지의 가치를 산정할 때 활용하도록 하는 ‘공시지가제도’를 처음 입법화했다. 특히, 표준지 가격을 공시하는 과정에서 표준지에 대한 조사평가를 수행할 전문가로 ‘감정평가사’를 지정하면서 감정평가 관련 제도 역시 정비했다. 이때 제정된 법률이 바로 「지가공시및토지등의평가에관한법률」(이하 「공시법」이라 한다)이다.

이 법률은 1989년 4월 1일 법률로 제정되어 그해 7월 1일부터 시행에 들어갔다. 법률 시행을 통해 최초로 표준지 가격이 공시된 시점은 1990년으로, 「공시법」 제3조에 의한 표준지 가격공시의 절차는 건설부장관(現 국토교통부장관)이 매년 토지이용상황·주위환경 등 기타 조건이 유사한 토지 가운데 표준지를 선정하고, 감정평가사가 공시기준일(매년 1월 1일) 시점에서의 토지가격을 조사·평가한 것을 토지평가위원회(現 중앙부동산가격공시위원회) 심의를 거쳐 일괄 공시하게 된다.

한편 「공시법」 제5조에서는 표준지를 어떻게 선정하고 어떻게 가격을 결정할 것인지와 누가 어떻게 표준지를 조사 평가할 것인지에 대해 규정하고 있다. 표준지 선정 및 가격평가와 관련하여 당시 「공시법」 제1항에서는 “건설부장관이 표준지의 적정가격을 조사·평가하는 경우에는 인근 유사 토지의 거래가격·임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다”고 규정했다. 또한, 표준지 조사평가를 수행할 주체와 방식에 대해 제2항에서 “건설부장관이 표준지의 적정가격을 조사·평가하고자 할 때에는 둘 이상의 감정평가업자(등록을 한 감정평가사와 인가를 받은 감정평가법인)에게 이를 의뢰하여야 한다”로 규정했다. 그러나 표준지공시지가 평가는 개별공시지가 산업의 기준이 되며 공적평가와 사적평가 등 모든 평가의 기준이 되고 있다.

특히, 공시지가는 재산세 등 보유세 산정기준, 개발부담금 등 부담금 결정기준, 국공유지 사용료 부과기준, 사회복지 관련 판단기준 등 국민 생활에 밀접하고 광범위하게 활용되고 있는바, 복수평가의 객관성을 유지해야 함에도 단순히 예산 절감을 이유로 표준지와 개별지의 정확도 및 적정성을 하락시키는 ‘표준지 단수평가’와 ‘검증 규모 축소 및 낮은 수수료 수준’은 조속히 개선되어야 한다. 이에 표준지 산정방식의 문제점을 짚어보고 개선방안을 제시하고자 한다.

감정평가업자(現 감정평가법인등)의 선정

1990년 제도 도입 초기부터 정부는 감정평가업자(現 감정평가법인등)의 선정과 관련하여 표준지 조사평가 업무의 중요성과 파급효과 그리고 효율적인 관리 등을 위해, 정부로부터 인가받은 감정평가법인 가운데 일정 규모 이상의 감정평가사를 보유하고, 전국적인 조직체계를 갖춘 법인(舊 우수감정평가법인)이 업무를 주로 담당하는 형태를 취해 왔다. 감정평가업자 선정에 대한 사항은 훈령으로 제정되어 시행되어 왔으며, 2008년 「부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준」(이하 「평가업자 선정기준」이라고 한다)에서는 “우수감정평가법인이 아닌 감정평가업자가 표준지를 조사·평가하기 위해서는 일정규모 이상의 인력과 조직체계를 갖추어야 한다”고 선정기준을 규정했다.

또한, 당시 「평가업자 선정기준」 제3조에 따라 국토해양부장관은 부동산가격 조사·평가 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 감정평가업자의 조직 규모, 소속 감정평가사의 실무경력 및 감정평가 업무실적, 그 밖의 업무수행능력 등이 우수한 감정평가업자(이하 “우수평가업자”라 한다)는, 부동산가격 조사·평가 업무의 배정에 있어 인센티브를 부여할 수 있으며 분사무소의 설치기준이나 근무경력 등 까다로운 감정평가법인의 설립·운영을 요구했다. 2010년 표준지 조사평가 업무를 담당하는 감정평가법인의 명칭과 관련하여 조직 규모, 소속 감정평가사의 실무경력 및 회계·감사 등 일정 요건을 충족시키는 감정평가업자를 대형감정평가법인으로 변경했고, 이는 전국 단위 조직체계(본사, 사무소, 분사무소)와 일정 규모 이상의 감정평가사를 보유하도록 하고 있다는 점에서는 기존과 대동소이하다.

당시 감정평가업자 선정기준 역시 부동산 가격조사·평가 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 대형감정평가법인은 부동산 가격조사·평가 업무의 배정에 있어 인센티브를 부여할 수 있게 했다. 대형감정평가법인이 충족하여야 하는 요건은 우수평가업자처럼 분사무소의 설치기준이나 근무경력 등 까다로운 감정평가법인의 설립·운영을 요구했다. 이는 국민의 재산권보호 차원과 부동산 거래시장의 합리적 안정을 위한 조치로 해석할 수 있다. 대형감정평가법인이 아닌 감정평가업자가 표준지를 조사 평가하기 위해서는 일정규모 이상의 인력과 조직체계를 갖추어야 한다.

2015년 정상적 복수평가 원칙 불구하고 편의적 기본조사 시행

2015년 「공시법」 제5조에 규정된 표준지 조사평가의 주요 기준은 기존과 유사하다. 즉, 법률에 의거할 때 1개의 표준지를 둘 이상의 감정평가업자에게 의뢰해야 한다. 물론 당시 「공시법」 제5조에는 국토교통부장관이 표준지의 적정가격을 조사·평가하는 경우, 인근 유사 토지의 거래가격·임대료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다. 이때, 표준지의 적정가격을 조사·평가하고자 할 때에는 둘 이상의 감정평가업자에게 이를 의뢰하여야 한다. 그러나, 국토교통부는 표준지공시지가 조사평가를 의뢰할 때 수수료의 지급을 예산의 범위 내에서 지급할 수 있다는 법률 규정에 의거하여, 표준지 가운데 일부를 약식으로 평가하는 소위 ‘기본조사제도’를 2015년과 2016년에 각각 시행했다.

기본조사제도는 표준지 조사평가 예산을 절감하려는 정부 정책에 따른 것이다. 당초에는 표준지 가운데 일부를 단수로 평가하고자 했으나 법률상 표준지를 단수로 평가할 수 없어 일부 표준지에 대해 약식으로 평가하는 우회적인 방법을 채택한 것이다. 개념상 기본조사는 일정 조건(지가변동이 적은 읍면동 지역 등)에 해당하는 표준지에 대해 조사평가를 위한 여러 절차 중 일부를 생략하거나 약식으로 수행하는 것으로 정의할 수 있다. 또한, 기본조사 대상 지역의 판단기준과 절차는 2015년 표준지 조사평가를 위해 2014년 국토교통부 훈령으로 개정한 「표준지 조사평가기준」 제2조제11호에 규정되어 있다. 기본조사를 실시하는 지역에 대한 판단은 개발사업 등으로 특별한 지가변동이 없고, 해당 읍면동의 최근 1년간 지가변동률이 1% 이하인 지역이어야 하며 기본조사 지역의 선정은 국토교통부장관이 한다.

2016년 기본조사 대상을 대폭 확대

한편 국토교통부는 2016년 표준지 조사평가를 위해 국토교통부 훈령으로 개정한 당시 「표준지 조사평가기준」 제2조제11호에서 기본조사 대상을 대폭 확대했다. 구체적으로 최근 1년간 지가변동률이 전국 평균 변동률 이하이면서 전체 표준지의 30% 이내에서 국토교통부장관이 별도로 선정한 읍면동으로 규정하고 있다. 정부가 기본조사를 실시하기로 하면서 감정평가업계는 이에 대해 문제점을 지적했다. 그러나 국토교통부는 예산 절감 목적과 환경변화를 이유로 기본조사가 불가피하다고 한 바 있다.

정부가 기본조사 제도를 시행할 때 한국감정원(現 한국부동산원)의 상시 관리체계를 근거로 하여 시간과 노력을 적게 투입해도 정밀하게 평가하는 표준지와 동등한 수준의 결과를 도출할 수 있다는 것이었다. 하지만 실제 한국감정원의 상시 관리체계 운영을 통한 가격변동요인 자료 수집·분석과 지가변동에 영향을 미치는 요인에 대한 특성 변동 조사 등은 제대로 이행되지 않았다.

그 결과 실무적으로 기본조사지역에서도 기존과 동등하게 일을 하면서, 평가수수료만 상대적으로 낮게 수수하는 결과가 초래되었다. 국토교통부 예산서에 따르면 법률에 따라 정상적으로 표준지를 2명의 감정평가업자가 평가한 2014년의 표준지 조사평가 예산은 415.8억 원이었다. 그러나 기본조사가 시행된 2015년과 2016년 예산의 경우 약식형태의 기본조사가 시행된 2015년의 표준지 조사평가 예산은 306.4억 원으로 109.4억 원이 감소했으며, 2016년은 정밀조사 대상 표준지가 32.1만 필지에서 35.0만 필지로 늘어난 까닭에 총 감정평가수수료 예산이 324.1억 원으로 증가하였다.

1990년 표준지공시지가 복수평가 도입 배경

1990년 처음 표준지공시지가 제도를 도입할 당시, 1개의 표준지를 둘 이상의 감정평가업자가 조사평가하도록 한 이유는 표준지가 가지는 중요성, 가치평가가 가지는 주관성, 그리고 실무적 필요성 때문이었다. 복수평가의 구체적 이유를 살펴보면 첫째, 1990년 제도 도입 당시 여러 행정기관으로 다원화되어 있던 공적 토지가격을 단일화된 가격으로 산출하는 데 있어 객관성과 공정성이 매우 필요했다. 이러한 이유로 1개의 표준지를 2명의 감정평가사가 각각 독립된 입장에서 업무를 수행하도록 했다.

둘째, 표준지 평가는 ‘감정평가사’ 자격을 갖춘 자격자가 전문가적 시각에서 해당 토지의 객관적 가치를 추정하는 행위이다. 특히 표준지 가격을 조사하면서 토지 특성에 대한 시각이 다를 수 있고, 인근 거래사례 등과의 비교에 있어 가중치 부여에 차이가 있을 수 있기 때문이다. 이러한 견해 차이를 복수평가를 통해 평균가격을 제시함으로써 대표성을 갖는 가격으로 제시할 필요가 있었다.

셋째, 1990년 표준지 조사평가를 수행할 당시에는 다운계약서 작성 등으로 거래가격에 대한 신뢰를 하기 어려웠고, 감정평가 관련 데이터베이스도 구축되어 있지 않았다. 이러한 시가 관련 정보의 부정확성 및 비대칭성 때문에 표준지 복수평가가 필요했다.

넷째, 표준지공시지가의 활용도가 매우 방대하고, 표준지공시지가의 오류는 후속되는 각종 감정평가 및 행정행위에 영향을 미치므로 복수로 평가하여 오류 가능성을 줄여야 할 필요성이 있었기 때문이다. 표준지는 개별공시지가 산정뿐만 아니라 공용수용을 위한 토지보상액 산정, 국공유지의 처분, 금융기관 토지 담보대출 등에 있어 근거로 이용되고 있다. 표준지공시지가의 하자가 후속 감정평가 결과에 그대로 반영되기 때문에 오류를 줄이는 일은 매우 중요하다.

표준지공시지가 결정이 위법한 경우 행정소송의 대상

따라서 2008년 선고된 대법원 판례를 보면 “표준지공시지가 결정은 이를 기초로 한 수용재결 등과는 별개의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하지만, 표준지공시지가는 이를 인근 토지의 소유자나 기타 이해관계인에게 개별적으로 고지하도록 되어 있는 것이 아니어서 인근 토지의 소유자 등이 표준지공시지가 결정 내용을 알고 있었다고 전제하기가 곤란할 뿐만 아니라, 결정된 표준지공시지가가 공시될 당시 보상금 산정의 기준이 되는 표준지의 인근 토지를 함께 공시하는 것이 아니므로 인근 토지소유자는 보상금 산정의 기준이 되는 표준지가 어느 토지인지를 알 수 없으므로, 인근 토지소유자가 표준지의 공시지가가 확정되기 전에 이를 다투는 것은 불가능하다. 더욱이 장차 어떠한 수용재결 등 구체적인 불이익이 현실적으로 나타나게 되었을 경우에 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리 국민의 권리의식임을 감안하여 볼 때, 인근 토지소유자 등으로 하여금 결정된 표준지공시지가를 기초로 하여 장차 토지보상 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 표준지공시지가 결정이 잘못된 경우 정해진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이고, 위법한 표준지공시지가 결정에 대하여 그 정해진 시정절차를 통하여 시정하도록 요구하지 않았다는 이유로 위법한 표준지공시지가를 기초로 한 수용재결 등 후행 행정처분에서 표준지공시지가 결정의 위법을 주장할 수 없도록 하는 것은 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 것으로서 국민의 재산권과 재판받을 권리를 보장한 헌법의 이념에도 부합하는 것이 아니다. 따라서 표준지공시지가 결정이 위법한 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서도 선행처분으로서 그 수용대상 토지가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가 결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다”(대법원 2008. 8. 21. 선고 2007두13845). 한편, 우리의 표준지공시지가 제도는 1969년 7월 1일부로 시행된 일본 ‘지가공시법’에 의거 도입되었으며, 일본은 토지감정위원회가 매년 1회 표준지의 정상적인 가격을 공시함으로써 일반인들이 합리적이고 적절한 지가 수준을 파악할 수 있도록 하고 부동산시장에서 적정한 지가가 형성될 수 있도록 함에 그 목적을 두고 있다. 물론 공시가격은 각 표준지에 대해서 부동산감정사 2인의 평가결과를 심사 조정하여 최종 결정한다.

2000년대 이후 표준지 단수평가 논의

공시지가 제도가 시행된 지 10여 년이 지나면서 제도 개편에 대한 여러 논의가 제기되었고, 그중 하나가 표준지공시지가 평가방식(복수평가)에 대한 것이었고, 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 공시지가가 시가의 50~60%에 불과하여 정확성이 낮으므로 복수평가가 필요하지 않다는 주장이다(국토연구원, 2000, 「공시지가 제도개선에 관한 연구」에서 단수평가로 전환하기 위한 선결과제로 공시가격과 시가와의 격차 축소를 지적). 즉, 표준지를 시가의 100%로 공시한다면 높은 정확성 확보가 필요하지만 시가보다 낮은 상황에서는 불필요하다는 것이다.

둘째, 표준지를 평가하는 감정평가사 2인이 평가한 결과에 있어 차이가 크지 않다는 주장이다. 즉 감정평가사의 주관적 차이에 따른 가격 편차가 크지 않고, 동일 표준지에 대한 감정평가사 간 격차가 없거나 ±3% 이내로 작다는 것이다.

셋째, 정보의 축적으로 표준지를 복수로 평가할 필요가 없다는 주장이다. 토지거래량이 늘고, 실거래신고 등으로 평가의 적정성을 담보하는 정보체계가 구축되었다는 것이다.

넷째, 매년 표준지를 평가함으로 인해 대규모 예산이 투입되므로, 단수평가를 통해 예산을 축소할 필요가 있다는 주장이다. 이는 정부(기획재정부), 국회 등으로부터 예산 축소 요구가 계속 제기되는 것과 관련이 있다.

다섯째, 표준지를 기준으로 감정평가를 하더라도 보상평가 등에서 둘 이상의 감정평가를 하므로 표준지를 굳이 복수로 평가할 필요가 없다는 주장이다(채미옥, 2006, “부동산거래가격신고제 실시에 따른 공시지가제도의 개선방안 고찰”, 「국토연구」). 2008년 12월 국회 국토교통위원회는 표준지를 단수평가하거나 격년 단위로 평가하는 방향 등의 제도개선을 권고했고, 기획재정부는 2009년 공시예산을 감축을 요구한 바 있다. 또한, 2009년 정진섭 의원은 ‘산간·오지 등에 대해 단수로 평가하는 방안을 제시한 바 있다.

2010년~2013년 표준지 단수평가 입법 추진

표준지를 단수로 평가해야 한다는 여러 주장이 제기되면서 2010년 국토교통부는 표준지 일부를 단수로 평가하는 방법을 찾기 위한 연구용역을 시행한 바 있으며, 이 연구용역에서는 전년 대비 ±1%로 가격변동이 낮은 지역을 대상 지역으로 설정했다. 이어 국토교통부는 2011년 토지가격의 변동이 낮은 지역에 대해서는 예외적으로 단수로 표준지를 평가하는 방안을 마련하고 법률 개정을 추진했으며, 2011년 4월 국회에 관련 법안을 제출했다. 해당 법률(안)은 표준지공시지가를 평가하는 데 있어 토지가격변동이 매우 낮은 지역에 대해서는 1인의 감정평가사가 표준지를 평가하도록 하는 내용이다.

표준지공시지가는 전국 3,000여만 필지 중 대표성이 인정되는 50만 필지의 표준지를 선정한 후 2인의 감정평가사가 매년 1월 1일을 기준으로 가격을 조사·평가하여 정해지며, 표준주택가격 역시 전국 약 400만 호의 개별주택 중 대표성이 인정되는 19만 호의 표준주택을 선정한 후 2인의 감정평가사가 매년 1월 1일을 기준으로 가격을 조사·평가하는 절차로 진행했다.

표준지·표준주택 조사·평가와 관련한 예산 소요액을 살펴보면, 표준지공시지가 조사에 2010년 695억 원, 2011년 656억 원이 소요되었고, 표준주택 가격조사에는 2010년 200억, 2011년 190억 원의 비용이 소요되었다. 이처럼 표준지·표준주택의 조사·평가 예산이 매년 수백억 원이 소요되고 있으나 “산간·오지 등 지가의 변화가 작고 표준지 공시가격의 변화가 거의 없는 대통령령으로 정하는 일부 지역에 대해서는 하나의 감정평가업자에게 조사·평가를 의뢰할 수 있도록 하여 예산 낭비를 줄이려는 것”이 개정안의 취지다.

당시 해당 법률 개정안에 대한 국회 검토보고서에 의하면, 대상 지역으로는 “2년 동안 지가변동률이 ±1% 이내, 표준지 공시가격의 변동률이 ±1% 이내인 표준지”이다. 이를 따를 경우 단수평가제 대상은 표준지의 약 13%, 표준주택의 약 6%로 추정되었으며, 대략적인 예산 절감 규모는 표준지와 표준주택을 합해 약 30억 원이 될 것으로 추정했다.

이처럼 단수평가제의 도입은 예산 절감 등 효율성을 제고하는 긍정적 효과가 있음에도 불구하고, 일부에서는 보상 및 과세의 기준이 되는 표준지공시지가의 신뢰성을 담보하고 가격오류 가능성을 방지하기 위해서는 복수평가가 불가피하다는 반대 의견도 제기되고 있다. 그러므로 단수평가제 도입 시 발생하는 편익과 이로 인한 가격오류 가능성으로 발생하는 비용을 형량하여 결정하는 것이 바람직하다.

표준지 복수평가와 단수평가 병행체계 입법 및 운영실태

2015년 정부(국토교통부), 국회, 관련 업계(舊 한국감정평가협회, 한국감정원)는 부동산 가격공시 업무의 수행 주체에 대한 논의를 통해 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」을 「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 「부동산공시법」이라 한다), 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」, 「한국감정원법(現 한국부동산원법)」 등 3개의 법률로 세분화했다. 또한, 2015년 12월 여러 개의 법률안을 통합한 위원장 대안을 통해 제정된 「부동산공시법」에서는 표준지에 대해 가격변동이 낮은 지역에 한해 복수가 아닌 단수로 평가할 수 있도록 변경되었고, 이어 후속으로 제정된 대통령령에서는 기존에 논의되었던 변동률 1% 이하인 지역으로 한정되었던 부분이 삭제되었다. 따라서, 최근 1년간 읍면동 지가변동률이 전국 평균 이하인 지역 또는 개발사업이 시행되거나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역 또는 용도지구가 변경되는 등의 사유가 없는 지역의 표준지에 대해서는 하나의 감정평가업자에게 의뢰할 수 있게 되었다.

2017년 이후 복수평가와 단수평가 이원적 운영 도입추진

이로 인해 2017년 이후 전체 표준지 50만 필지 가운데 약 2/3가량에 해당하는 필지는 복수로 평가되고, 1/3가량은 단수로 평가하는 형태로 진행이 되고 있다. 다만, 2020년부터는 골프장, 유원지 등 특수토지는 별도로 구분하여 복수로 평가하도록 하고 있다. 특수토지에 대한 평가수수료도 2022년부터 기본 표준지에 비해 약 2배 수준으로 인상되었다. 한편, 부동산가격상승과 공시지가 현실화 정책으로 공시제도에 대한 신뢰도 논란이 제기되면서 2021년과 2022년, 2023년 각각 표준지 수를 약 2만 필지씩 확대하여 2023년 현재 표준지의 필지 수는 56만 필지가 되었다.

표준지 평가방식 개편에 따른 문제점

제도적 측면의 문제점

첫째, 현실화정책과 연계된 표준지 평가의 업무량 및 난이도 증가 반영에 한계를 보인다는 점이다. 2020년 개정된 「부동산공시법」(법률 제17233호, 2020. 4. 7.)은 부동산공시가격이 적정가격을 반영하고 부동산의 유형·지역 등에 따른 균형성을 확보하기 위해, 국토교통부장관에게 시세반영률(=현실화율)의 목표치를 설정하고 이를 달성하기 위한 구체적인 계획을 수립하도록 했다. 그뿐만 아니라 계획 수립 시 부동산 가격의 변동 상황, 지역 간 형평성, 그리고 해당 부동산의 특수성 등을 고려하도록 했다. 그 결과, 표준지를 평가하는 감정평가사들은 표준지를 평가하는 데 있어 전년 대비 지가변동뿐만 아니라 해당 토지의 정확한 시세반영률 수준을 함께 고려하게 되었다. 그러나, 단수평가는 이를 체계적으로 반영하기 어려운 구조이다.

둘째, 표준지 오류를 검증하는 장치가 부재한다는 점이다. 토지시장은 불완전 경쟁 시장의 요소가 많고 객관적인 가격수준을 알기가 쉽지 않으며, 정보의 편중과 유통이 원활하지 못해 가격이 불안정하거나 불합리하게 형성되기도 한다. 이로 인해 가격의 정상 여부를 판단하기 위한 별도의 검증과정이 필요하다. 물론 실거래가 신고제도의 도입으로 과거에 비해 객관적인 시장가격의 확보가 용이해지기는 했으나, 56만 필지의 표준지마다 실거래가격이 존재하는 것이 아니므로 정상가격을 판단하는 데 어려움이 있다. 이외에도 여러 민간업체(부동산114 등)가 제공하는 부동산정보와 보상/경매 등 감정평가정보까지 추가되면서 표준지 평가 시 고려해야 할 사항이 크게 증대되고 있다.

복수평가는 공시가격을 결정·공시하기에 앞서 평가금액의 적정성을 사전 검증하는 것으로, 개별성이 강한 토지 특성과 불완전 경쟁으로 인해 객관적 파악이 어려운 토지가격을 객관적이고 합리적으로 가능하게 하는 평가절차이다. 그러나 단수평가는 이러한 사전적 검증 없이 짧은 조사 기간 동안에 한 명의 감정평가사 의견으로 결정되다 보니 평가가격의 객관성 및 합리성 유지 측면에서 현실적으로 어려움이 있다. 더욱이 현실화 정책으로 표준지공시지가의 변동성이 높고 변동 가능성 또한 높은 상황 속에서, 사전검증이 불가한 단수평가로 인한 평가오류가 발생할 개연성은 더욱 높아질 수밖에 없다. 결과적으로 평가가격에 대한 사전적 검증이 어려워 부실평가와 이로 인한 사회적 비용(행정소송 등) 증가가 우려된다.

운영적 측면의 문제점

첫째, 시계열적으로 매년 단수평가의 대상이 변경된다는 점이다. 단수평가지역은 매년 선정 기준일을 기준으로 ‘최근 1년간 읍·면·동별 지가변동률’을 기준으로 선정하게 된다. 그러나, 지가변동률은 부동산시장의 끊임없는 침체와 활황으로 끊임없이 변동하게 된다. 최근 5개년 간 직전 연도의 동월(5월) 대비 지가변동률만 보더라도 최소 1.2%에서 최대 4.4%로 나타나 1월을 기준으로 한 연도별 지가변동률보다 변동 폭이 크게 나타났다. 시·군·구별로 지가변동률이 전체 평균 이하인 지역도 매해 최소 168개에서 최대 184개로 5개년 평균 179.6개 지역이 해당되는 것으로 나타나 전체 251개 시·군·구 중 약 72%에 달했다. 이를 단수평가지역으로 가정하여 연도별 단수평가지역의 변동성을 살펴본 결과, 직전년도 대비 단수에서 복수평가지역으로, 복수에서 단수평가지역으로 변경된 시·군·구는 5개년 평균 39.8개로 전체 251개 시·군·구의 15.8%에 달한다. 결국, 지가의 변동성으로 매해 적용되는 단수평가지역 선정지역이 변경되고, 선정의 비율(전국 평균)도 변동된다. 가격변동이 심할 경우, 단수평가지역의 변동 또한 크게 발생할 것이다. 따라서, 매년 지가변동에 따른 단수평가지역 변경으로 인해 안정적인 제도운영의 어려움이 발생하게 된다.

둘째, 높은 지가변동에도 불구하고 단수평가의 대상을 의무적으로 선정하게 됨에 따라 도입 취지와 배치되는 상황이 발생한다는 점이다. 2013년 당시 단수평가제 도입 취지는 ‘최근 1년 동안 지가변동이 ±1%인 지역이거나 표준지공시지가의 변동률이 2년 동안 ±1%인 지역’과 같이 지가변동이 미미한 지역이 표준지 단수평가의 대상이었으나, 현행 법령에서는 ‘최근 1년간 읍·면·동별 지가변동률이 전국 평균 지가변동률 이하인 지역’으로 변경되었다. 그 결과, 전체 표준지의 약 50%가 단수평가의 대상이 되면서 실질적인 지가안정지역의 선정이기보다는 예산 절감만을 위한 과도한 기준이 되어 버렸다. 더욱이 전국 평균 지가변동률 이하인 지역에서 읍·면·동 단위로 18만 필지를 의무적으로 선정하고 있어 그 기준 또한 불명확하고 입법목적에도 부합하지 않다. 그리고 읍·면·동별 지가변동률이 전국 평균 이하인 지역 중 가격분포가 큰 지역은 국지적으로 전국 평균을 상회할 수 있어, 공시가격의 객관성·합리성이 제외된 효율성만을 목적으로 한 공시제도의 운용으로 ‘전국 평균 이하’라는 기준만으로 지가안정지역을 선정하는 것은 합리성이 결여된다.

셋째, 공시 일정으로 인한 지가변동이 작은 지역은 선정이 불가하다는 점이다. 「표준지공시지가 조사·평가 업무요령」에 따르면, 매해 감정평가법인등의 표준지 선정작업은 8월 초에 시작되며, 단수평가지역 선정은 이보다 빠른 7월 초에 시행된다. 하지만, 한국부동산원의 자료에 따르면, 7월 초에는 7월과 6월분의 지가변동률 공표 이전이므로 5월까지의 지가변동률만을 반영하여 단수평가지역을 선정하고 있다. 이로 인해 시간적인 괴리가 발생하게 됨에 따라 최근 1년간의 지가변동률을 감안하여 대상 지역을 선정했다는 점에서 법규정과 부합하지 않는다. 또한, 이 기간 동안에 지가변동률의 증감이 바뀌는 경우가 발생될 수 있어 지가변동이 작은 경우라는 기준에 해당한다고 단정할 수가 없으며, 단수평가지역 선정의 또 다른 기준인 개발사업 시행 여부, 용도지역 및 용도지구 변경이 가능하여 단수지역에 해당한다고 단정할 수 없다. 따라서, 실질적인 지가안정지역의 선정이 불가하므로 제도운영의 효과 및 실효성에 대한 의문이 생긴다.

표준지 평가방식 개선방안

앞서 살펴본 바와 같이 단수평가의 실익이 크지 않다. 그러므로 표준지 평가방식을 단수평가의 폐지를 통한 기존의 복수평가방식으로 원상회복되어야 한다. 따라서 다음과 같이 제안한다.

제도적 측면의 개선방안

제도적 측면에서 과실 혹은 운영상의 한계를 방지하기 위한 수단이 필요하다. 가치평가에 있어 감정평가사가 전문성을 가진 평가 주체이기는 하나, 현실적으로 평가과정에서 예상치 못한 실수가 발생할 수 있으므로 교차검증을 통해 이를 예방하기 위한 조치가 필요하다. 또한, 한정된 인원으로 대량의 토지를 분석·평가하고 오랜 기간 축적된 지역별 관습/인식·지형적 차이를 단기간에 파악하는 것에 어려움이 있으므로, 짧은 조사 기간 동안 지역별 특성 차이 등의 평가여건 한계를 방지하는 예방적인 조치들이 필요하다.

운영적 측면의 개선방안

운영적 측면에서 현재처럼 지가변동이 크고 공시지가 현실화가 진행 중인 상황에서는 안정적인 공시제도 운용이 필요하다. 최근 부동산시장의 침체로 인해 지가변동이 크게 발생하고 있고, 현실화율이 평균 65.4%에 머물며 지역 간 현실화율이 큰 편차를 보이고 있어, 이를 연차적으로 보정하는 과정에서 일부 지역의 단수평가제 시행은 혼란 및 시행착오가 발생할 우려가 있다. 또한, 단순 지가변동률만을 기준으로 한 대상 지역의 선정은 단수평가지역이 빈번하게 교체되는 결과를 낳게 되고, 이는 지역 간 업무 형평성의 논란이 대두될 우려가 크다. 이러한 논란은 제도 도입 취지에 부합하지 않으며, 촉박한 공시 일정으로 법령에서 규정하는 단수 지역선정 자체를 불가하게 만들고 있기 때문에 안정적인 공시제도의 운용이 필요하다.

효과적 측면의 개선방안

효과적 측면에서 앞으로의 공시지가는 현실화율 등 공시가격에 대한 논란에서 벗어나, 토지정책의 실효성을 높이는 기반 제도로 건전한 정착과 국민의 신뢰를 얻을 수 있도록 적정성과 객관성을 높이는 방향으로 계속 보완·발전해 나가야 한다. 일부 지역 내 표준지를 단수평가 함으로써 일부 예산(약 80억 원)을 절감시키는 효과가 있기는 하나, 평가오류의 가능성 증가, 이의신청 및 소송에 따른 분쟁 증가, 시·군·구의 관련 행정비용 증가(별도 검증·산정 등) 등으로 사회 전체적으로 보았을 때의 예산 절감 효과는 크지 않을 수 있다. 따라서, 정확성을 담보하지 않은 효율성만을 강조한 단수평가제 시행은 평가가격의 객관성을 저하할 수 있으므로 유일한 ‘공적 가격’으로서의 위상, 다목적 활용에 따른 공정성 및 객관성을 높일 수 있는 복수평가제도를 유지할 수 있도록 제도개선이 필요하다.

예산 절감 효과

예산 절감 효과를 담보할 수 있는 최소한 지역(하위 10%)만을 선정하여 단수평가방식을 적용해야 한다. 즉, 단수평가의 불합리성과 미미한 효과에도 불구하고 예산 절감만을 목적으로 한 단수평가를 유지해야 한다면, 사회적 비용 발생이 최소화될 수 있도록 제한적인 단수평가방식이 시행되어야 할 것이다. 또한, 실질적인 예산 절감 효과가 발생할 수 있도록 단수평가의 대상은 지가안정지역으로 한정되어야 할 것이다. 이를 위해 지가변동률의 한계를 반영하여 단수평가지역 선정지표를 ‘지가 안정기’와 ‘지가 급변기’로 구분하여 지가 안정기에는 공시 이후의 지가 변동성만을 감안하여 지가변동률을 기준으로 하고, 지가 급변기에는 부동산시장의 급변, 현실화 추진 등으로 표준지공시지가변동률을 기준으로 하여 단수평가지역을 선정해야 한다. 또한, 지역 범위는 현행과 같이 읍·면·동별 선정을 유지하되, 적용비율은 일정 부분 예산 절감 효과를 가지면서 최대한 지가안정지역을 선정하기 위해 매해 적용하는 지표의 하위 10%만을 선정토록 해야 한다.

나아가는 글

토지에 대한 공시지가 산정은 「부동산공시법」에 따라 매년 실시되고 있고, 3,400만 필지가 넘는 대량의 토지를 각각 산정할 수 없어 우리 법제는 표준지와 개별지로 구분하여 토지가격을 산정하는 방식을 채택하고 있다. 또한, 표준지공시지가는 전문가인 감정평가사에게 위탁하되 정확성을 위해 원칙적으로 2인의 감정평가사가 참여하도록 하고 있다. 이러한 복수평가방식은 공시지가 제도가 도입된 1990년 이후 현재까지 유지되고 있다. 개별공시지가는 표준지 자료와 토지가격비준표를 활용하여 전산프로그램을 통해 산정되고 있어, 이러한 대량산정방식은 개별성을 고려하지 못하므로 인근 토지 사이에 가격균형을 확보하기 어려울 때가 많다. 따라서, 이러한 한계를 극복하고자 정부는 표준지 평가를 담당한 감정평가사가 관할지역 내 개별공시지가 산정이 적정하게 되었는지를 확인하도록 개별공시지가 검증제도를 1995년에 도입했다. 토지에 대한 공시지가 산정은 매년 막대한 인력 투입과 대규모 예산이 소요되는 방대한 작업이다. 정부의 토지가격공시를 위한 예산은 매년 약 508억 원(2023년 기준 표준지 431.7억 원, 개별지 검증 76.3억 원) 가량이 소요된다. 이처럼 대규모 예산이 매년 투입되면서 공시예산 축소 요구가 기획재정부 등 예산부서에서 꾸준히 제시되었고, 이에 따라 ‘복수평가’로 규정된 표준지 평가원칙을 완화하여 일부 지역에 대해서는 ‘단수평가’를 실시하도록 하고, 개별공시지가 검증대상을 축소함으로써 예산을 축소하고자 노력했다. 그러나, 당초 입법 취지는 지가변동이 1% 이내인 지역만을 ‘단수평가’가 가능하도록 하는 것이었으나, 입법화하는 과정에서 ‘읍면동 지가변동률이 전국 평균 이하인 지역’ 모두가 단수평가대상에 포함되면서 당초 표준지의 10% 이내로 예측된 단수평가 대상이 30%가 넘게 대폭 확대되었다. 그리고, 개별공시지가 검증방식도 전체 필지 가운데 일부에 대하여 공시지가 변동률과 읍면동 지가변동률의 격차가 적은 순으로 검증을 생략할 수 있도록 제도화되면서 2014년 이전까지는 전체 토지의 1/2 규모로 검증이 생략되었으나, 2015년 이후부터는 2/3가량에 대해 검증이 생략되는 상황으로 바뀌었다. 이처럼 ‘표준지 평가에서 단·복수 결합 평가방식으로의 개편’과 ‘개별공시지가 검증대상의 축소’는 분명 정부 예산을 줄이는 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고 문제점이 나타나고 있다.

첫째, 표준지 단복수 결합방식의 경우, 복수평가에서는 표준지 평가 시 시가와의 격차, 인근 토지와의 균형 등을 반영하여 평가결과를 비교검토 함으로써 정확도를 높일 수 있는 반면, 단수평가에서는 비교검토가 불가능하다. 또한, 직전 연도 읍면동 지가변동률을 기준으로 단수평가 대상 지역을 선정하기 때문에 단수평가 대상지역이 매년 바뀌게 되고, 지가상승률이 높은 경우일지라도 전국 평균보다 낮을 경우에도 단수평가 지역에 해당되는 불합리한 사례가 발생할 수 있다는 문제점이 있다.

둘째, 개별공시지가의 검증 규모가 전체 산정토지의 1/3로 대폭 축소되면서 검증이 꼭 필요한 사례임에도 불구하고 생략되는 경우도 발생하고 있으며, 개발지역 등 의무적인 검증대상 역시 판단 기준이 모호하여 검증대상에 있어 시군구별로 일관성을 확보하는데 어려움이 따른다. 또한, 지가 형성이 점점 복잡해져 산정지가 검증이 더욱 중요해짐에도 검증수수료는 장기간 고정되어 있고, 개별주택에 비해 월등히 낮은 수준에 머물고 있다.

이러한 이유로 지역에 따라 표준지 평가방식 및 개별공시지가 검증여부가 달라져 공시행정의 절차적 정당성을 하락시키는 결과를 초래하고 있고, 실무적으로 업무 혼란을 야기하고 있다. 따라서, 표준지 평가방식의 개선을 위해 단수평가의 근거가 된 단서 조항을 삭제하여 모든 표준지를 복수로 평가하는 방안과 단수평가를 유지하되 도입 취지(지가변동이 1% 미만으로 낮은 지역)에 맞게 단수평가 대상 표준지 수 비중을 30%에서 10% 이하로 줄이는 방안을 모색하여야 한다. 또한, 개별공시지가 검증체계 개선을 위해 개별공시지가 검증생략의 근거가 된 단서 조항을 삭제하여 전체 개별지를 검증하는 방안을 모색하고, 개별공시지가 검증생략을 유지하되 제도 도입 취지(검증 불필요한 필지)를 고려하여 33%에 불과한 검증대상을 50%로 확대하는 방안을 찾아야 한다. 만일, 검증생략을 현재와 같이 유지한다면 개별주택과 비교하여 지나치게 낮은 개별지의 검증수수료를 상향 조정하는 방안도 고려해야 할 것이다.

공시지가는 재산세, 종합부동산세 등 보유세 산정기준, 개발부담금 등 부담금 결정기준, 국공유지 사용료 부과기준, 사회복지 관련 판단기준 등 국민 생활에 광범위하게 활용되고 있는바, 단순히 예산 절감을 이유로 표준지와 개별지의 정확도 및 적정성을 하락시키는 ‘표준지 단수평가’와 ‘검증 규모 축소 및 낮은 수수료 수준’은 조속히 개선되어야 한다.

서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수
전) 명지대학교 부동산학과 교수 ㈔대한부동산학회 명예회장
㈔한국부동산융복합학회 회장 국토교통부 주거정책심의위원회 위원
국토교통부 주택공급혁신위원회 위원
국토교통부 성과관리평가위원회 위원
국토교통부 공간정보포럼위원회 위원 국가공간정보위원회 위원 역임
국토교통부 중앙지적위원회 위원 역임
한국국토정보공사 선임비상임이사 역임

참고문헌

• • 건설교통부, 2000, 공시지가 제도개선에 관한 연구
• • 국토교통부, 2017년~2022년, 「국토교통부 예산서」
• • 국토교통부, 2017년~2022년, 「부동산 가격공시에 관한 연차보고서」
• • 국토교통부, 2022년, 「2023년 공동주택가격 조사·산정 업무요령」
• • 국토교통부, 2022년, 「2023년 표준주택가격 조사·산정 업무요령」
• • 국토교통부, 2022년, 「2023년도 적용 개별공시지가조사·산정지침」
• • 국토교통부, 2022년, 「2023년도 적용 개별주택가격 조사·산정지침」
• • 국토교통부, 2023년, 「2023년 표준지공시지가 조사·평가 업무요령」
• • 박성규(2014), “공시지가제도 무엇부터 바꾸어야 하는가”, 「감정평가」, 제115호, pp.64-71.
• • 박성규(2019), “공시지가의 다목적 활용에 대한 법적 고찰 및 정책적 효과”, 「감정평가」 제2차 포럼
• • 주용범·권현진·안지아, 2010, 표준지공시지가제도 개선방안 및 분포 재설계에 관한 연구, 국토해양부