KAPA논단

IV. 현행 失農補償의 내용

1. 失農補償의 지급대상

失農補償의 지급대상은 첫째, 공공사업에 편입되는 農耕地에서 영농을 하는 農民이다. 自耕農民에 한하지 않으며, 타인 토지를 경작하거나 국·공유지의 점용 또는 사용허가를 받아 조성한 農耕地를 경작하는 農民도 그 대상이 된다. 그러나, 自耕農地가 아닌 農耕地에 대하 여서는 실제의 경작자에게 失農補償을 지급하되, 당해 農耕地의 소유자가 당해 지역에 거 주하는 農民인 경우에는 소유자와 실제의 경작자가 協議하는 바에 따라 그 소유자 또는 경 작자가 그 대상이 된다.
따라서 농지의 소유자는 당해 지역에 거주하여야 하나, 경작자 는 반드시 당해 지역안에 거주하는 것을 요구하지 아니하기 때문에 자경농지에 대하여서는 그 소유자가 당해 지역에 거주하는지의 여부를 물을 필요가 없다.
둘째, 시행하는 공공사업의 종류도 제한이 없다. 댐건설사업, 산업단지에 편입되는 토지는 물론 도로공사에 편입되는 농경지도 그 대상이 된다.
셋째, 보상의 대상으로서 토지는 耕作地이어야 하며, 일반적인 營農 이외에 果樹園·藥草栽培場·버섯재배장·묘포장·화훼재배장 등 特殊作物을 재배하는 토지를 포함한 다. 耕作地는 그 地目에 관계없이 실제 이용상태가 농작물을 재배하는 토지는 이를 耕作地로 본다.
따라서, 林野를 개간한 田·畓, 河川敷地의 占用許可를 받아 開墾한 農地도 그 대상이 된다.
그러나, 허가·인가 등을 받고 국·공유지의 개간(매립·간척 등을 포함함)을 하여야 함에도 그와 같은 허가·인가 등을 받지 않고 개간한 경우에는 이를 개간에 포함시킬 수 없으므로, 그 이전의 상태를 기준으로 하여야 하고, 토지이용계획·주위환경 등으로 보아 일시적으로 農耕地로 이용되고 있는 토지는 이를 農耕地로 보지 않기 때문에 失農補償의 지급대상이 되 지 아니한다.
넷째, 失農補償의 대상이 되는 農耕地는 공공사업시행지구안의 農耕地를 원칙으로 하나, 공 공사업의 계획이나 시행을 위한 고시·공고가 있은 날 현재 당해 지역안에 거주하고 있는 農民으로서 그가 경작하는 農地의 3분의2 이상에 해당하는 면적이 공공사업지구에 편입됨으 로 인하여 영농을 계속할 수 없게 된 경우에는 공공사업시행지구 밖에서 그가 경작하고 있 는 農地에 대하여서도 失農補償의 지급대상이 된다(規則 제29조제3항).

2. 失農補償의 算定

失農補償은 당해 지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 실 제로 재배하고 있는 작물(이모작 또는 다모작의 경우에는 所得이 가장 높은 작물을 말 함)을 기준으로 하여 다음 산식에 의하여 산정한다(規則 제29조제1항).

① 年間 1期作作物의 경우
營農損失額 = 편입면적×농작물별 단위면적당 연간소득×3② 年間多期作作物의 경우
營農損失額 = 편입면적×농작물별 단위면적당 1기작소득×3③ 多年 1期作作物의 경우
營農損失額 = 편입면적×농작물별 단위면적당 1기작소득÷1기작 재배에 소요되는 기간(연단 위)×2
위에서 연간 1기작 작물은 1년에 한 번의 씨를 뿌려서 한 번만 수확물을 거둬들이는 것을 말하고, 연간 다기작 작물은 1년에 여러번의 씨를 뿌려서 수확물을 여러번 거둬들이는 것을 말하며, 다년 1기작 작물은 인삼과 같이 한 번의 씨를 뿌려서 여러해에 걸쳐 기른 후 한 번에 수확물을 거둬들이는 것을 말한다.
그리고, 편입면적은 공공사업에 편입되는 농 경지의 면적으로서 여러개의 단을 설치하여 농작물을 재배하고 있는 경우에도 각 단의 재배면적을 합한 연면적이 아니라 공공사업에 편입된 바닥의 땅면적을 기준으로 산정하여야 한다. 또한 농작물별 단위면적당 소득은 다음의 우선순서에 의하여 산정한다(規則 제 29조제2항).
① 농촌진흥청장이 매년 조사·발표하는 도별 농축산물 표준소득
② 위 ①의 도별 농축산물표준소득에 포함되어 있지 아니한 농작물에 대하여는 농촌진흥청장이 매년 조사·발표하는 전국 농축산물 표준소득
③ 위 ① 또는 ②의 도별 또는 전국 농축산물 표준소득에 포함되어 있지 아니한 농작물에 대하여는 전국 농축산물 표준소득 중 유사한 작목류의 표준소득에 의하되, 유사한 작목류의 표준소득에 포함되어 있지 아니한 경우에는 해당 작목의 조수입 (수량×농가수취가격)에 전국 농축산물 표준소득 전체소득률을 적용한 소득
그러나, 위에 서 산정한 단위면적당 소득이, 농림부장관이 매년 조사·발표하는 農家經濟統計에 의하여 산출한 전국 농가평균 단위경작면적당 농작물수입 의 2배를 초과하는 경우에는 당해 지 역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시되기 전 3년간의 실제소득을 평가하여 그 평가한 실제소득의 산술평균치를 기준으로 농작물별 단위면적당 소득을 산출하 여야 한다(規則 제29조제2항 단서).

3. 算定主體

失農補償의 산정을 누가 하여야 하는지에 대하여 법령에 명백하게 규정되어있지 않기 때문 에, 사업시행자가 산정하여야 한다는 주장과 감정평가업자가 산정하여야 한다는 주장으로 견해가 나뉘어져 있다.
전자의 견해는 失農補償액의 산정기준이 특례법시행규칙 제29조에 상세히 규정되어 있기 때문에 이와 같이 상세히 규정되어있는 기준을 적용하는 것은 감정평 가업자의 평가의 대상이 되지 않고 사업시행자의 계산이 될 뿐이라는 이유에서의 주장임에 반하여, 후자의 견해는 모든 보상의 대상은 감정평가업자의 평가의 대상이나 특례법시행령 제2조의10제8항 단서에 규정된 “이사비·이장비 및 이농비”만 사업시행자가 산정할 수 있 는데, 失農補償액의 산정은 동 규정에 사업시행자의 산정대상으로 규정되어있지 않기 때문 에 감정평가업자의 평가의 대상이 되어야 한다는 이유에서의 주장이다. 이에 대하여 건설교 통부에서는 질의회신(1995.5.15 토정 58307-714)을 통하여 전자의 견해가 타당하다고 다음과 같이 유권해석을 하였다.

특례법시행령 제2조의10제8항에서 규정한 바에 따르면 제1항 내지 제7항의 평가는 지가공시 및토지등의평가에관한법률 제2조제6호의 규정에 의한 감정평가업자 2인이상이 행하여야 한 다고 되어 있고, 동조 제1항 내지 제7항의 규정내용을 보면 營農補償(현행 失農補償)은 위의 규정에 의한 평가대상에 해당하지 아니하며, 營農補償(현행 失農補償)에 대한 근거규정인 동 법시행규칙 제29조의 규정내용을 보면 보상액을 산정하기 위한 요인들이 구체화되어 있어 따로 평가할 필요가 없으므로 사업시행자가 직접 보상액을 산정하는 것임.

그러나 그후 失農補償액의 산정방법이 복잡하여지고 실제소득을 파악하여 失農補償액을 산 정하도록 개정되어 그 산정이 어렵게 되므로 건설교통부에서는 질의회신(1998.1.24 토정 58342-108)을 통하여 예외적으로 失農補償액의 산정을 감정평가업자가 평가할 수 있다고 다 음과 같이 유권해석을 하였다.

농작물 단위면적당 소득이 전국 농가평균 단위면적당 농작물수입의 2배초과여부는 사업시행 자가 영농조사결과에 따라 판단하여야 할 것이며, 2배를 초과할 경우에는 당해 지역이 공공 사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시되기 전 3년간의 실제소득을 평가하여 그 평가한 실제소득의 산술평균치를 기준으로 농작물별 단위면적당 소득을 산출하여야 합니 다.
이 경우 실제소득은 당해 토지의 주위환경, 관계행정기관의 작물대장 또는 과세자료, 소 유자 등의 의견 등을 감안하여 결정하고, 재배 작물에 다툼이 있는 경우에는 당사자의 주장 을 입증할 수 있는 객관적인 자료에 의하여 판단하여야 할 것입니다.
그리고 당해 토지에서 실제로 얻는 소득이 분명한 경우에는 그 소득을 근거로 하여 산출하 고, 실제소득이 불명확한 경우에는 같은 법시행령 제2조의10의 규정에 의하여 감정평가의뢰 하여 산출할 수 있을 것입니다.

4. 補償의 請求 및 不服

失農補償은 농작물의 경작자 또는 농경지의 소유자의 신청을 기다릴 필요없이 사업시행자가 지급하는 것이기 때문에 이에 대하여 사업시행자와 보상을 받을 사람간에 의견이 다른 경우 는 그리 많지 않을 것이다.
그러나 보상대상이 되는 농작물이 무엇인지, 휴경의 상태가 일시적인 이용상태인지, 소유 농 경지의 3분의2이상에 해당하는 면적이 공공사업시행지구에 편입됨으로써 공공사업시행지구 밖의 농경지가 영농할 수 없게 되었는지의 여부, 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으 로 공고·고시되기 전 3년간의 실제소득이 어떻게 되는지에 대하여서는 다소 의견이 다른 경우가 있을 수 있다.
이 경우 失農補償은 그 경작자 또는 소유자의 권리가 아니라 사업시행자가 시혜로 행하는 것이기 때문에 다툴 수 없다는 주장과 失農補償도 공공사업의 시행에 따라 생활의 질서를 상실당한 자에게 재산권의 보장 내지 사회보장의 이념에 기초를 두고 농경지를 상실당한 자 들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 농작물 의 경작자 또는 농경지의 소유자의 권리이기 때문에 그에 대한 사업시행자의 결정에 대하여 농작물의 경작자 또는 농경지의 소유자는 다툴 수 있다는 주장이 있다. 후자의 주장이 타당 한 것으로 보아야 할 것이다.
이와 같이 失農補償에 대한 협의가 이루어지지 아니하여 다투는 방법은 사업시행자가 사업인정을 받아 토지수용절차를 진행할 때에는 재결의 단계에 서 기업자의 신청 또는 공고·열람기간 동안 농작물의 경작자 또는 농경지의 소유자의 의견 제출을 통하여 다툴 수 있을 것이다.
그러나 사업시행자가 토지수용의 절차를 진행하지 않을 경우에는 移住對策對象者의 포함여부의 다툼에서와 같이, 농작물의 경작자 또는 농 경지의 소유자는 사업시행자에게 失農補償을 청구하여 사업시행자가 그 지급을 거부하거나 지급하는 내용에 대하여 농작물의 경작자 또는 농경지의 소유자가 불복할 때에는 항고소송 의 제기로 다툴 수 있다고 보아야 할 것이다.

V. 問題點

현행 失農補償에 대하여서는 다음과 같은 문제점이 있다.
첫째, 失農補償의 대상 작물을 당해 지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 실제로 재배하고 있는 작물을 기준으로 하고 있는 바, 여기서 “공공사업 시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때”가 다른 조문에서 사용하고 있는 “공공사업에 관한 계획의 고시등이 있은 날”과 같은 뜻인지 다른 뜻인지, 또한 다르다면 그보다 앞서야 되는지 또는 뒤서야 되는지가 불확실하다.
예를 들면 일반도시계획사업의 시 행을 위한 보상에 있어서 ①도시계획의 결정고시, ②실시계획의 인가고시, ③보상계획의 공 고 중 어느 시점이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 해당하 는 지가 확실하지 않다.
둘째, 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 실제로 재배하고 있 는 작물을 조사·확인하기가 쉽지 않다는 점이다. 더구나 공공사업시행지구 또는 그 예정지 역으로 공고 또는 고시된 때에 실제로 재배하고 있는 작물의 단위면적당 소득이, 농림부장 관이 매년 조사·발표하는 농가경제통계에 의하여 산출한 전국 농가평균 단위경작면적당 농 작물 수입의 2배를 초과하는 경우에는 당해 지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시되기 전 3년간의 실제소득을 평가하여 그 평가한 실제소득의 산술평균치를 기준으로 농작물별 단위면적당 소득을 산출하여야 하는 바, 공공사업시행지구 또는 그 예정 지역으로 공고 또는 고시된 때 한해의 실제로 재배하고 있는 작물을 조사·확인하기도 어려 운데, 거기다가 그 전 3년간 각각의 연도에 실제로 재배되었던 작물을 조사·확인하는 것은 여간 어려운 일이 아니다. 첫째의 문제점에서 예시한 내용 중 ①도시계획의 결정고시일을 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 해당된다고 해석될 경우 장 기미집행도시계획사업에 있어서 失農補償의 산정기준이 되는 농작물이라 함은 10년이 훨씬 넘는 때에 실제로 재배하였던 작물이기 때문에 그 작물을 조사·확인하기란 보통 어려운 문 제가 아닐 것이다.
셋째, 失農補償이, 상실된 기대이익을 그 대상으로 하고 있다는 점과 自家勞力費가 보상의 대상에 포함되어 있다는 점이다.
앞에서 설명한 바와 같이 손해배상에서와 달리 손실보 상에 있어서는 기대이익이 보상의 대상으로 될 수 없음이 원칙임에도 失農補償에서는 보 상대상으로 되고 있으며, 그 기대이익중에 공공용지의 편입으로 전연 상실되지 않는 자가노 력비가 포함되어 보상이 되고 있다는 점이 문제이다. 失農補償의 대상은 모든 공공사업 에서 지급이 되는 것이고, 대부분의 공공사업은 소유 농지의 일부만이 공공용지에 포함되기 때문에 그로 인하여 그곳에 투입하지 아니한 자가노력은 소유 농지의 다른 부분에 투입될 것이므로 상실되지 않기 때문에 보상의 대상에 포함되어서는 아니된다고 하여야 할 것이 다. 특히 부추는 고소득작물이면서도 소득 중 반이상을 자가노력비가 올려주고 있어서 자가노력비를 공제하지 않고 失農補償을 하는 것이 타당한지에 대하여 의문이 제기될 수 있 는 작물에 해당된다.
넷째, 농지의 산출물에 대한 소득은 한계가 있고(장기적으로는 균등하여야 할 것임), 산출물 에 대한 소득을 수익환원한 값이 농지의 값으로 볼 수 있기 때문에 농작물의 소득은 농지값 의 일정률을 유지하고 있는 것임에도 失農補償은 농작물의 소득과만 관련되어있을 뿐 농 지의 값과는 전연 관계를 유지하고 있지 않고 있다.
따라서 어떤 농지가 비싼지 아닌지, 비 옥한지 아닌지, 도심에 가까운지 아닌지에 관계없이 거기에 겉보리를 심으면 544원/㎡의 失農補償을 받을 수 있음에 반하여, 느타리버섯을 재배하면 70,255원/㎡의 失農補償을 받을 수 있게 된다('96전국농축산물표준소득기준). 그러다 보니 별표 '96년도농축산물표준소득 에서 확인할 수 있는 바와 같이 겉보리를 심으면 농지값의 5%에 해당하는 失農補償을 받는 반면, 느타리버섯을 재배하면 농지값의 6배가 넘는 금액의 失農補償35)을 받게 되는 불합리함을 나타낸다.
다섯째, 농축산물표준소득을 적용함에 있어서 도별의 것에 없으면 전국의 것을 적용할 수 있는 바, 이는 대부분 도의 것과 전국의 것이 같으면 생략한다는 것을 예상한 것 같으나 그 중에는 당해 도에 재배하지 않거나 적합하지 않은 경우도 있음에도 그런 사정을 고려함이 없이 일괄적으로 적용하다보니 충청북도에서도 시설국화를 재배하면 충청북도의 것에 없으 므로 전국의 것을 적용하여 19,436원/㎡의 失農補償을 받게 된다. 그리고 1차적으로 도별 농작물표준소득을 기준으로 하기 때문에 같은 도인 경우 시·군별 차이가 없다. 따라서 경 상남도의 단감은 김해시 진영읍의 단감을 기준으로 표준소득이 산정되었을 것임에도 밀양에 단감을 심었을 경우 도별의 것을 기준으로 하므로 失農補償에 있어서는 진영의 것과 같은 금액이 된다.
여섯째, 失農補償은 심겨진 작물의 종류별 표준소득을 기준으로 산정하므로, 잘 기른 것인지 아닌지는 전연 문제되지 않는다. 특히 약초·과수목 등과 같이 뿌리·나무가 잘 길러졌으면 일정기간 많은 수확이 보장되고 그렇지 않을 경우에는 좋은 수확을 기대할 수 없으나 失農補償에 있어서는 양자간의 차이가 전연 없게 되어있다.
일곱째, 농지가 공공사업용지에 편입되어 직업인 농업을 잃고 다른 직업에 취업하는데 소요 되는 비용으로 失農補償을 지급하는 것이라면 그 산정방법에 있어서 연간 1기작 작물은 3년 분 소득으로, 연간 다기작 작물은 3기작분 소득으로, 다년 1기작 작물은 2년분 소득으로 하 여, 그 소득의 산정기간을 각각 달리하는 것은 타당하지 않다. 만일 그것이 타당하기 위하 여서는 연간 1기작 작물을 재배하던 사람은 일반적으로 어떤 직업으로 전업을 하게 되는데 그에 소요되는 기간이나 비용은 많으며, 그외의 농작물을 재배하던 사람은 그렇지 않다는 논리가 있다면 모르되, 그와 같은 논리없이 失農補償에 있어 소득의 산정기간을 달리하는 것은 옳지 않다.
그리고 전업에 소요되는 기간이나 어려움이 일반 영업보다 농업이 많다는 것이 일반적임 에도 우리나라에서는 그와 같은 배려가 없이 일반 영업의 폐업보상의 산정기간(2년내지3년) 보다 失農補償의 산정기간(3기분, 2년, 3년분)을 짧게 정하고 있는 것은 논리적으로 옳지 않 다고 보아야 할 것이다.
여덟째, 영업보상과의 관계에 있어서, 농작물 중 일반농작물에 대한 失農補償은 영업보상과 아주 다르기 때문에 문제가 없으나, 특수농작물에 대한 失農補償은 영업보상과 비슷한 부분 이 많음에도(화훼는 재배하는 장소에서 판매를 할 경우에는 영업보상 또는 失農補償의 어느 것도 가능한 것으로 볼 수 있을 것임) 영업보상은 휴업보상을 원칙으로 하기 때문에 일반적 으로 3개월분의 영업이익을 보상하는데 반하여, 失農補償은 일반적으로 2∼3년분의 영농손 실액을 보상하게 되어있어 특수농작물에 대하여서는 현실적으로 영업보상과의 균형을 이루 지 못하고 있다.

VI. 對應方案

앞에서 설명하고 지적한 바와 같이 현행 失農補償은 문제점이 너무나 많다. 따라서 그러한 문제점을 해소하는 방안을 다음과 같이 제시한다.
첫째, 공공용지로 편입되는 농지에 대하여 고소득작물을 재배하여 失農補償을 아주 많이 받 기 위한 것을 방지하기 위하여 보상금지급계약시에 실제로 재배하고 있는 농작물을 공공사 업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 실제로 재배하고 있는 농작물로 변경한 것인만큼, 공공사업의 시행시기로부터 멀리 떨어져서 그때에는 그곳에 공공사업이 언제 시행될지를 모르는 시기이어야 하므로 가능하면 앞으로 당겨지는 것이 바람직스러울 것이다. 따라서 앞의 예시에서는 ①도시계획의 결정고시일이 되어야 할 것이다. 그러나 장 기미집행사업과 같이 너무 앞서다 보면 그때 실제로 재배되었던 작물을 조사·확인하기가 어려워진다는 문제점을 가지고 있다는 단점도 있다.
둘째, 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고·고시되기 전 3년간 재배되었던 작물을 일일이 조사하여 그 실제소득을 평가하기란 쉽지가 않을 것이다. 따라서 건설교통부질의회 신 1996.2.2 토정 58307-15639)을 반대해석하여 보상 당시의 농작물이 당해 지역의 기후나 식생 등에 부적합함이 없다는 것이 확인된 경우에는 특별한 사유가 없는 한 보상 당시에 심 겨져있는 농작물을 기준으로 하여도 될 것이다.
셋째, 失農補償을 농지가격의 30%로 하는 것이 타당하겠다. 이렇게 할 경우 위에서 든 모든 문제점이 완전히 또는 부분적으로 해결된다. 다만, 왜 꼭 30%로 하여야 하는지에 대한 논리가 충분하지가 못하다. 그러나 필자가 30%를 제시하는 것은 농작물의 수익이 농지가의 10분의1이고, 그 3년분을 지급한다는 생각을 가지고 이와 같은 대안을 제시하는 것이다.
이와 같이 될 경우 일반작물에 대한 失農補償은 많아지나 특수작물에 대한 失農補償은 줄어 들게 되어 사업시행자의 失農補償총액에 대한 부담이 늘어나는지의 여부는 아직 구체적으로 검토하여 보지 못하였다.
따라서, 이와 같은 대안을 전면적으로 적용하기가 어려우면, 차선의 방법으로 현행 제도를 그대로 유지하면서 失農補償의 상한액만을 이 방법으로 산정한 금액의 2배로 제한하는 방안 을 채택할 수 있을 것이라고 제언한다.

VII. 結論

문제가 문제로 되기 위하여서는 문제가 문제로 인식되어야 한다고 한다. 확실히 우리는 많 은 문제속에서 살면서 그 문제가 문제로 인식되지 않기 때문에 그것을 문제로 알지 못하고 지내고 있는 것이다.
댐수몰지역에 생활의 터전이 들어가면 그것이 팔자려니 하여 조상의 산소나 옮겨보고, 예산 에 맞춰 지급하는 각종 물건의 보상금과 1개월분의 생활비를 이향위자료로 지급받아 친 지가 있는 곳을 새로운 삶의 터전으로 삼아 옮겨가는 것이 우리의 당대가 보고 개선할 문제 로 느꼈던 보상의 모습이었다.
그러던 보상의 모습은 이제 찾아볼 수 없고, 댐수몰지역으로 보상이 예정되면, 그 지방에서 생전 보지도 못하던 장미가 심겨지고 느타리버섯이 재배되고, 그 토지의 주인은 한 밑천 잡 아 도회지로 나갔다는 소문을 남기게 되었다. 그런 사람이 소수가 아니라 다수이고, 절대적 빈곤은 용케도 견뎌왔으나 상대적 불균형은 결코 용서할 수 없다는 시대상황에서 그것이 해 결하여야 할 문제점으로 등장하고 있는 것이다. 이 문제가 보다 합리적으로 개선되어 그 소유자도 공공사업의 시행으로 파괴된 삶이 종전의 상태대로 복원됨에 지장이 없고 공익사 업도 공공의 보다 많은 도움이 되도록 수행됨에 失農補償이 부담으로 등장되지 않게 되기를 바라며 이 글을 끝맺는다.