◈ 收用土地上의 事業施設·利益의 私用化 問題와 對應

이 선 영 | 태평양감정평가법인 법학박사, 감정평가사



1. 序說

  토지수용법 제3조 제1호 내지 제7호에서는 私有土地를 수용할 수 있는 공익사업의 종류를 열거하고 있고 제8호에서는 「기타 다른 법률에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업」도 공익사업의 범위로 하고 있다.
  그리고, 공익사업의 시행을 위하여 사유토지를 수용하기 위해서는 토지수용법 제14조에 의한 事業認定과 제16조에 의한 사업인정고시가 있어야 한다. 이 사업인정고시에 의하여 사업인정을 신청한 국가·공공단체·개인은 공익사업을 시행할 수 있는 기업자의 지위를 가짐과 동시에 사유토지를 强制取得할 수 있는 收用權도 가지게 된다.
  그런데, 공익사업을 위하여 수용한 토지가 公益을 위하여 이용되지 않고 私益 내지 영리목적으로 이용된다던가, 수용토지상에 시행할 사업 즉 收用事業에 투자된 비용을 회수하게 하고 그 방법이 영리추구에 있다던가 하면 이에 대하여는 토지수용의 정당성 문제가 제기되지 않을 수 없다. 이러한 문제는 公益事業을 국가나 공공단체가 예산사업으로 시행하지 않고 개인이나 私企業이 사업비를 부담하여 시행할 수 있도록 허용함으로써 발생하게 되고, 특히 社會間接資本施設에대한民間投資法 (이하 '民間投資法'이라 한다)이 시행되면서 더욱 더해지게 되었다.
  수용토지상의 收用事業이란 실정법상 용어는 아니지만 公益事業과 유사한 개념으로 사용될 수 있다. 다만, 공익사업은 개인의 토지를 收用하는데 필요한 요건으로 사용되는 개념인 반면 收用事業은 개인의 토지를 수용한 후 그 토지상에 시행하는 당해 공익사업의 개념이라는 점에서 서로 차이가 있다.
  收用事業과 公益事業을 구분하는 실익은 공익사업을 위하여 개인의 토지를 수용하였지만, 그 토지가 본래의 수용목적인 공공의 이익을 위하여 제공되지 않고 起業者 자신의 이익을 위하여 제공될 수 있기 때문에 收用前 公益事業과 收用後 公益事業의 개념을 달리 하고자 하는 데 있다.
  즉, 토지수용 후의 당해 공익사업을 收用事業이라 한다면 그 收用事業의 施行으로 얻어진 시설(조성된 공공용지, 공공시설등) 또는 그로부터  얻는 利益을 收用事業物이라 할 수 있다. 이러한 수용사업물이 일반인에게 귀속되지 않고 기업자 자신에게 귀속될 때 이를 收用事業物의 私用이라 하며, 그러한 현상을 收用事業物의 私用化라고 한다. 아무리 공익사업의 내용이 法定되고 그 사업의 시행을 위하여 개인의 토지를 수용할 필요가 있다하더라도 수용후 그 시설이 공익사업의 이름을 빌려 私用化 된다거나 營利目的으로 利用된다면 그 토지수용은 정당화 될 수 없을 것이다.
  收用事業物의 私用化에 관하여는 公共的 私用收用 또는 私用收用이라는 이론으로 접근하기도 한다.

2I. 私人의 收用事業施行 問題

  收用事業物의 私用化 문제는 私人 즉, 토지소유자·企業 또는 私法人에게 공익사업을 시행할 수 있도록 하고 行政主體와 같은 法的 地位를 부여하는 데서 비롯된다. 물론 국가, 지방자치단체 기타 공공단체가 수용사업물을 私用化 하는 예도 배제할 수 없지만 그것은 지극히 드문 일이다.
  국가경제가 성장하고 産業構造가 都市化 되면서 공익개념은 확대되고 공익사업의 유형도 다양해 지고 있다. 또, 공익사업은 국가, 지방자치단체 기타 공공단체 등의 行政主體가 국민전체의 부담으로 시행하는 것이 원칙이지만 國家財政上 또는 공익사업의 성질상 私人에게 또는 民間資本을 誘致하여 공익사업을 시행하도록 하는 경향이 대두되고 있다. 도시개발법에 의한 都市開發事業, 도시재개발법에 의한 再開發事業 이라던가  民間投資法 제20조에서 民間部門의 사업시행자에게 民間投資事業의 시행을 위하여 필요한 경우에는 토지등을 수용 또는 사용할 수 있도록 한 것은 이러한 현상을 잘 말해 주고 있다.
  民間投資法은 토지수용법, 도시재개발법, 도시계획법 기타 개별법에서 정해진 公益事業(수용 또는 사용이 허용되는 사업)을 私人에게 시행할 수 있도록 그 범위·절차·방법 등을 특별히 규정하고 있으며, 특히 契約에 의하여 民間部門의 사업시행자로 지정되어 토지수용법상 起業者의 地位를 갖게 되고(민간투자법 제13조), 또 그 사업시행자에 대하여는 사업의 공익성이 구체화 되지 않은 民間提案事業에까지 收用權을 인정하고 있음은 주목할 일이다.
  토지수용법은 토지의 수용 또는 사용을 필요로 하는 公益事業을 행하는 자를 起業者라고 하고 있을 뿐 공익사업의 종류나 성질에 따른 사업시행자 구분을 특별히 하지 않고, 단지 事業認定에 의하여 起業者의 地位를 갖게 된다. 그러나, 개별법에서는 기업자 내지 사업시행을 할 수 있는 자가 法律에서 직접 정해 지고 私人에 대하여는 行政機關으로부터 별도의 지정을 받아 정해 지는 것이 보통이다.
  私人이 행정기관으로부터 사업시행자 지정을 받기 위하여는 사업구역내 토지 중 일정한 면적을 자신이 所有하고 있거나 일정한 수 이상의 다른 소유자의 동의를 얻도록 하는 경우도 있다. 예컨대, 都市開發事業施行者는 사업대상토지면적의 3분의2 이상에 해당하는 토지를 매입하고, 3분의2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 하는 것과 같다(도시개발법제 21조 제1항 단서).
  기업자는 토지수용 후 그 목적사업을 직접 시행하거나 이를 委託施行할 수도 있다. 私人의 收用事業 施行은 그 목적물의 私用化와 직접 관련성이 있으므로 私人에 대한 事業施行者 指定을 함에 있어서는 수용사업의 종류·목적·규모, 그 목적물의 귀속·관리·운영, 收用事業의 效果 등이 참작되어야 할 것이다.


3. 收用事業의 公共性 問題

  토지수용은 원칙적으로 收用事業의 公共性을 직접 목적으로 함으로써 正當化 된다. 예컨대, 도로사업이나 철도사업을 위하여 토지를 수용한 경우 收用事業은 그 도로사업이나 철도사업 그 자체를 직접 목적으로 함으로써 그 收用이 正當化 되는 것과 같다.
  그러나, 토지수용이 인정되는 「賃貸나 讓渡의 목적으로 시설하는 주택의 건설 또는 宅地의 造成에 관한 사업」(토지수용법 제3조 제5호) 이나 개별법에서 토지수용이 인정되는 宅地 또는 産業用地 造成事業 등과 같은 公益事業은 그 자체가 직접 목적이 되어 수용을 정당화 하는 것이 아니라 서민주거안정을 위한 住宅供給, 인구증가로 인한 住宅用地難 해소, 경제·산업발전에 따른 産業用地 供給 등의 공공성이 간접 목적이 되어 수용을 정당화하는 것이다. 따라서, 收用事業物의 私用化 가능성은 公共性이 직접적인 수용사업보다 간접적인 수용사업이 더 크게 나타날 수 있다.
  토지를 수용한 후 그 토지상에 건설한 주택이나 조성한 택지 또는 산업용지를 實需要者에게 적절한 가격으로 공급을 하지 아니하고 假需要者에게 특별한 절차나 불합리한 가격으로 임대 또는 양도함으로써 不適切한 공급을 한다면 이에 대해서는 收用事業物의 私用化 문제가 제기되지 않을 수 없다. 그리고, 수용사업물이 직접·간접으로 공공의 이익을 위하여 설치·운영되지 않거나 그로부터 얻는 이익이 收用事業物을 이용하는 자에게 귀속되지 않고 기업자에게 귀속되는 경우에도 이와 마찬가지다.
  收用事業의 公共性 問題는 그 목적물의 私用化와 관련성이 있으므로, 이에 대하여는 수용사업물로부터의 營利性이 배제되는 적절한 관리·운영 또는 공급체계가 필요하고, 또한 그로부터 얻어지는 이익은 국가나 사회에 귀속되는 적절한 기준·방법도 검토되어야 할 것이다.


4. 收用事業의 費用負擔 問題

  수용사업의 비용은 수용토지의 補償費와 수용사업 목적물의 조성 및 설치비용을 포함한다. 이러한 비용은 공익사업을 시행할 의무가 있는 行政主體가 부담하는 것이 원칙이지만, 토지수용법은 起業者補償原則만 규정하고 있을 뿐 수용사업의 비용부담에 관하여는 규정하고 있지 않다.
  그러나, 개별법에서는 국가재정상 또는 사업의 성질상 私人에게 起業者의 地位를 부여하여 公益事業을 시행하게 하고 동시에 수용사업에 소요되는 비용을 부담하게 하는 수도 있다. 예컨대, 産業立地및開發에관한法律에 의하여 지정된 産業用地에 입주할 자가 산업단지개발사업시행자로 지정을 받고, 그 指定權者로부터 산업단지개발 실시계획승인을 받아 토지를 수용할 수 있는 경우 行政主體가 그 토지를 수용하여 사업시행자에게 공급하는 것이 아니라 사업시행자가 직접 필요한 토지를 수용하고 그 收用土地의 補償費 및 산업단지 조성비용 등을 부담하는 것과 같다. 이는 公共性이 간접적인 收用事業으로서 그 목적물에 대한 私用化 가능성 문제가 제기될 수 있다.
  이와는 달리 民間投資法에 의한 민간부문의 사업시행자는 토지를 수용하여 民間投資事業을 시행할 수 있으며 그 사업비용도 부담한다. 다만, 民間投資事業의 추진방식은 이 法 제4조 각호에 의거하여야 하며, 사업시행자는 投資費用을 이에 의하여 회수할 수 있다.
  수용사업의 투자비용과 그 回收問題는 수용사업물의 私用化와 밀접한 관련성이 있다. 따라서 사업시행자에게 適正利潤이 보장되고 지나친 營利追求가 되지않는 범위내에서 투자비용이 회수될 수 있도록 民間投資事業의 추진방식이 선택되어야 하며, 만약 超過利潤이 국가나 사회에 귀속되지 않는다거나 投資費用 회수방식을 오직 營利目的에만 둔다면 이에 대하여는 收用事業物의 私用化 문제와 토지수용의 正當性 문제가 제기될 수 있을 것이다.

5. 收用事業의 附帶事業 問題

  토지수용법은 개별법에서 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 제외하고 제3조 각호에서 열거하고 있는 公益事業의 시행을 위하여 필요한 도로, 교량, 電線路, 材料積置場 기타 「附帶施設」에 관한 사업도 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 公益事業의 범위로 하고 있다(동법 제3조 제7조). 기타 부대시설이란 일정하지 아니하나 도로, 교량, 전선로, 재료적치장 등과 같은 성질로서 주된 공익사업과 관련하여 그 사업을 시행하는데 부수적으로 필요한 시설이라 할 수 있고, 이를 權原으로 하는 토지수용을 地帶收用이라 한다.
  그런데, 民間投資法에 의하면 민간부문의 사업시행자에게 民間投資事業을 시행함에 있어서 사회간접자본시설의 投資費 補塡 또는 정상적인 운영을 위하여 일정한 附帶事業을 당해 민간투자사업과 연계하여 시행할 수 있도록 하고(동법 제21조 제1항 제1호 내지 제10호), 그 부대사업을 시행하고자 하는 경우에는 민간투자사업실시계획에 포함시켜야 하며(동법 제21조 제2항), 이 實施計劃을 告示한 때에는 당해 부대사업 관련 법률에 의한 認可·承認등이 의제되어 부대사업을 시행할 수 있는 사업시행자로 지정되고, 또한 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 事業認定 및 그 告示의 效力이 인정됨과 동시에 토지수용법상 起業者의 地位를 가지게 된다(동법 제20조, 제21조 제3항). 다시 말하면 附帶事業은 민간투자사업인 사회간접자본시설과는 성질이 다른 별개의 사업이면서 단지 사회간접자본시설의 投資費 補塡 또는 正常的인 運營을 목적으로 私人에게 收用權을 부여하고 사업시행을 하게 하는 것이다. 이는 토지수용법상 附帶事業을 공익사업으로 규정한 취지와는 다르고  현실적으로 收用事業物의 私用化 문제로 크게 나타날 수 있다.
  민간투자법상 附帶事業을 위하여 토지수용법상 事業認定이 의제되는 實施計劃告示만으로 사업시행자에게 토지의 收用權이 인정된다고 볼 수 있는가, 토지수용권이 인정되지 않는다고 한다면 부대사업에 의한 收用事業物의 私用化 문제는 논의할 여지가 없다. 그러나, 그 부대사업에 대하여도 토지수용권이 인정된다고 하면 收用事業物의 私用化 문제가 논의될 수 있으며, 사회간접자본시설사업의 추진방식(동법 제4조) 및 管理運營(동법 제24조 내지 제29조) 등의 규정이 적용되는가에 따라서 사회간접자본시설사업과의 관계도 명확히 할 필요가 있다.
  즉, 민간투자법상의 附帶事業에 대하여도 사회간접자본시설사업의 推進方式과 管理運營 規定이 적용된다고 하면 그 부대사업은 하나의 사회간접자본시설사업과 다를 바 없다. 그러나 그 규정의 적용을 받지 않는다고 한다면 이는 오직 사회간접자본시설의 투자비 보전 또는 정상적인 운영을 위한 목적 뿐이므로 그 附帶事業에 의한 收用事業物은 私用化 된다고 아니할 수 없다. 특히, 사회간접자본시설의 管理運營權을 통하여 투자비 보전을 가능하게 하고(동법 제25조 및 제26조), 또 사업시행자를 위한 재정지원(동법 제53조), 차관도입(동법 제54조), 부담금 및 조세등의 감면(제56조 및 제57조), 社會間接資本債券의 발행(동법 제58조), 매수청구권의 인정(동법 제59조) 등의 특례규정을 두고 있는데도 불구하고, 실제 사회간접자본시설의 부대시설로서의 성질이라 볼 수 없는 사업에까지 수용을 인정하는 것은 그 收用權 인정의 正當性 問題 뿐만 아니라 收用事業物의 높은 私用化 가능성 때문에 문제가 제기될 수 있다.
  따라서, 민간투자법에서 民間投資事業에 포함하여 실시계획고시를 한 附帶事業에 대하여 토지수용법상 事業認定을 의제하는 것은 부대사업 그 자체에 수용을 허용할 만한 公共의 必要性이 있어서가 아니라 사회간접자본시설에 대한 민간의 투자를 촉진하고 그 사업을 원활하게 시행해야 할 필요성 때문이라고 할 수 있으므로, 민간투자사업의 推進方式 및 管理運營 규정이 적용되지 않는 한 私用可能性이 큰 이러한 부대사업에 대하여는 私人인 事業施行者에게 收用이 허용될 수 없을 것으로 해석된다.

6. 結語

  수용토지상 事業의 施設·利益의 私用化 문제는 비록 공익사업을 위하여 토지가 수용되었다 하더라도 그 수용토지가 공익을 위한 시설로 이용되고 그 시설로부터의 이익이 국가나 사회에 귀속되는가 하는 데에 있다. 수용사업의 시설·이익이 이러한 요건을 갖춘다고 한다면 그 公益事業의 主體가 민간부문이라 하더라도 문제될 것은 없다.
  그러나, 收用事業의 시설·이익이 이러한 요건을 갖추지 못한다고 한다면 민간부문의 공익사업 시행은 문제가 되지 않을 수 없다. 가령, 민간부문이 토지를 수용하여 도로나 도시철도를 건설한 후 그 관리운영이 투자비 보전이나 정상운영 정도에 그치지 않고 영리목적에 두고 있다던가 또는 宅地 또는 産業團地 개발사업을 부대사업으로 하게 하여 영리를 도모하게 하는 것과 같다. 이에 대하여는 국가재정상 民間資本을 유치하여 공익사업을 확대해야 할 필요성이 있다 하더라도 그것이 財産權의 본질적 내용과 그 收用을 정당화 할 수 있는 공공필요 내지 공익성과 서로 比較衡量하여야 할 필요가 있다할 것이다.
   收用事業物의 私用化에 대하여는 公法上 還買制度로서 대응할 수 없는 어려움을 지니고 있다. 왜냐하면 공법상 환매제도는 공익사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 수용한 토지의 전부 또는 일부가 불필요하게 되거나 수용토지의 전부를 공익사업에 이용하지 않아야 하는데 반하여 收用事業物의 私用化는 그 공익사업이 폐지·변경되지 않고 그 목적대로 이용하되 단지 수용사업물이 公用으로 이용되지 않는다는 데 있기 때문이다.
  수용사업물의 私用化 가능성은 공공성이 직접적인 수용사업보다 공공성이 간접적인 수용사업에 더 크게 나타날 수 있다. 다시 말하면 택지조성을 위해 수용한 토지는 직접적인 택지조성 그 자체 보다 간접적인 서민주거안정의 공공성이 더 크다는 것이다. 따라서 토지수용의 正當性은 직접목적의 수용사업 뿐만 아니라 간접목적의 수용사업에까지 국민적 합의가 형성되었을 때에 인정되어야 하는 것이다.

  토지수용의 정당성이 인정되는 공익사업은 法定되어 있는 것이 보통이다. 그리고 사업인정에 의하여 기업자에게 收用權이 인정되며 이에 대하여는 行政審判이나 행정소송으로 권리구제가 가능하다. 그러나, 수용사업물의 私用化에 대하여는 그 권리구제방법이 논의되지 않고 있다 하겠으며, 현실적으로 이에 대한 논의가 절실하다 하겠다.
  민간투자법에서와 같이 민간부문이 民間提案事業이나 부대사업을 위하여 공익사업인정을 받아 개인의 재산권을 강제로 수용하고, 그 수용토지상에 공장이나 주택건설과 같은 수익사업이 허용된다면 이는 재산권 수용이 인정되는 공익사업이 行政權에 의해 결정되고 그 범위가 지나치게 확대되는 결과라고 하지 않을 수 없다. 국가재정상 또는 경제안정상 필요에 의하여 비록 민간자본을 유치하여 수용범위를 확대할 필요성이 있다 하더라도 그것은 어디까지나 재산권 보장에 관한 헌법이념이나 취지하에서 인정될 수 있다.
  헌법 제23조에 의하면 국가는 재산권을 보장하는 한편 국가안전보장·질서유지 또는 公共福利라는 공익적 필요가 있으면 일정한 한도내에서 법률로써 이를 제한할 수 있음은 물론이다. 그러나, 이러한 制限에도 일정한 한계가 있으며 그 制限限界는 재산권을 제한하려는 목적이 정당하여야 하고, 재산권 제한방법이 공익목적 달성에 효과적이고 적절하여야 하며, 재산권 제한으로 인하여 권리자가 받는 불이익보다 그 제한으로 얻는 公共의 利益이 더 커야 한다. 이러한 요건은 재산권 제한에 관한 立法活動의 限界이며 기본원칙인 것이다. 다시 말하면 재산권 제한을 함에 있어서 이러한 요건이 충족될 때 국가의 立法作用에 비로소 正當性이 인정되고 그에 따라 국민의 受忍義務가 생기는 것이다. 그러므로 민간투자법에서 규정하고 있는 재산권 수용이나 收用事業物의 私用性이 재산권 제한의 한계를 벗어나게 되면 이는 필경 違憲이 될 수 밖에 없다.





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