KAPA논단

失農補償의 問題點과 對策

임호정

감정평가사
남성감정평가사합동사무소

I. 序

1975.12.31 公共用地의取得및損失補償에관한特例法(이하 “특례법”이라 함)이 제정되고 그 에 의하여 1977.3.21 건설부령인 公共用地의補償評價基準에관한規則에 失農補償이 제도화된 지 20년이 지나는 과정에서 그 근거규정이 12차례나 바뀌면서 失農補償에 관하여서는 6번이 나 포함되어 있었고, 그 중 마지막인 1997.10.15의 개정시에는 失農補償의 개정이 주가 되었 었다.
이와 같이 제도가 많이 바뀌었음에도 이에 대하여 논한 글을 찾아보기가 매우 힘들고, 손실보상에 관한 건설교통부의 질의해석을 정리한 어떤 책을 읽다보니 전체 질의 567건 중 15%인 86건이 失農補償에 관한 것을 보고 보상실무를 담당하는 분들에게는 이에 관한 의문 이 제일 많은 것을 알았다.
그럼에도 필자가 1997년 말에 쓴 이에 관한 해설서(公共用地補償法論)에도 失農補償에 관한 내용이 부족하여 그것을 보완한다는 뜻에서 이 글을 쓴다. 더구나 그 동안 豫定調和說에 바탕을 둔 對物補償의 한계성을 극복하고 피보상자의 생활재 건조치가 이루어져야 한다는 주장이 높은 이때에 생활재건조치의 일환으로 중요시되어야 할 이 분야에 대한 인식을 새롭게 한다는데에도 의미가 있다고 본다.
그러나 모든 제도가 그러 하듯이 이 제도 역시 그러한 필요성과 역할이 큼에도 그에 못지않는 역기능이 등장하고 있 어 이를 줄이는 방안도 제시하여 이 제도의 발전에 이 글이 기여가 되었으면 하는 의도를 갖고 있다.

II. 沿革

失農補償에 관한 제도가 1977년도에 제도화1)된 후에 6번이나 변경이 되었다. 그 명칭도 당 초 제도화될 때에는 失農補償이었으나 1991년 개정시에는 營農補償으로 변경되었으며, 1997 년도에는 당초 제도화될 때의 명칭으로 되돌아갔다.
그 보상을 실시하는 이유로는, 당초에는 공공사업용지로 편입된 농지에 대체되는 농지를 구 입하는 일반적인 기간이 1기의 경작기간으로 그 기간 동안에는 농사를 지을 수 없기 때문에 그 소요기간의 순이익을 보상하는데에 있었고, 1991년 개정시부터는 계속 농사를 지으면 얻 을 수 있는 이익을 못올리게 되기 때문에 그 상실된 기대이익을 채워주는데에 있었으며, 1997년 개정시부터는 농지가 공공사업용지에 편입되면 앞으로 농업을 떠나 다른 직업에 종 사하여야 하므로 그 전업에 소요되는 경비를 보상하는데에 보상의 목적이 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 그 연혁을 마지막 분류에 따라 나누어 설명하고자 한다.

1. 失農補償을 대체 농지의 구입에 소요되는 기간의 逸失損失로 파악한 때

(1) 1977.3.21 공공용지의보상평가기준에관한규칙(제30조) 제정

1) 주요내용

산업기지, 공업단지 또는 신도시개발을 위한 관계법령에 따른 결정·고시나 공고일 현재 당 해 지역에 거주하고 있는 農民에 대하여는 다음에 의한 失農補償을 할 수 있다.

① 畓作農業인 경우에는 벼를 기준으로 하여 1기분의 純利益
② 田作農業인 경우에는 보리를 기준으로 하여 1기분의 純利益

2) 특색과 문제점

산업기지, 공업단지 또는 신도시개발사업에 편입되는 농지의 소유자로서 당해 지역에 거주 하는 농민에 대하여 대체 농지의 구입에 소요되는 일반적인 기간으로의 1기분의 순이익을 失農補償으로 지급할 수 있는 최초의 제도가 만들어진 것이다.
그러나 이 제도는 失農補償의 지급대상이 산업기지·공업단지 또는 신도시개발사업에 한하 여 그외에는 지급대상이 되지 못하고, 당해 공공사업시행지역에 거주하는 농민이 아닌 경우 에는 그가 소유하는 농지가 공공사업에 편입되더라도 失農補償의 지급대상이 될 수가 없으 며, 일반적인 작물외에 특수작물이 재배되어있는 농지는 失農補償의 지급대상이 될 수 없다 는 문제점이 있었다.

(2) 1980.8.1 공공용지의보상평가기준에관한규칙(제30조) 개정

1) 주요내용

산업기지·공업단지 또는 신도시개발 등 각종 공공사업을 위한 관계법령에 따른 결정·고시 나 공고일 현재 당해 지역안에 거주하고 있는 농·어민에 대하여는 당해 공공사업용지에 편 입되는 농지의 면적에 따라 다음에 의한 失農補償을 할 수 있다.

① 답작농업의 경우에는 당해 지역의 경작상황에 따라 일반벼 또는 통일벼를 기준으로 하여 농축산물 표준수익율에 따라 산정한 1기분의 순이익
② 전작농업의 경우에는 당해 지역의 경 작상황에 따라 보리를 기준으로하여 산정한 1기분의 이익(조수입에서 경영비를 공제한 것을 말함)

2) 특색 및 문제점

이 때에도 失農補償은 대체 농지의 구입에 소요되는 일반적인 기간으로서의 1기분의 순이익 을 지급하도록 하는 것으로서 큰 변화가 없었으나 모든 공공사업이 失農補償의 대상으로 되 었고, 일반적인 작물외에 특수작물이 재배되어있는 농지는 失農補償의 대상에서 제외됨을 명백하게 하고 있다.

(3) 1981.3.23 특례법시행규칙(제30조) 개정

공공용지의보상평가기준에관한규칙을 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙으로 근거법령의 명칭을 개정한 것외에는 失農補償의 내용이 변경되지 않았다.

(4) 1988.4.25 특례법시행규칙(제30조) 개정

失農補償의 내용은 종전과 같으나 공공사업시행지역외의 지역에 거주하는 자가 공공사업시 행지역안에서 영농하는 경우 종전에는 그의 소유 농지가 전부 편입될 때에만 失農補償을 지 급하던 것을 일부 농지만이 편입되는 경우에도 그 면적에 따라 失農補償을 지급하도록 하 며, 자경 농지가 아닌 경우에는 소유자와 경작자가 협의하는 바에 따라 그 소유자 또는 경 작자에게 보상하고, 국·공유지의 점용 또는 사용의 허가 등을 받아 영농을 하는 경우에는 그 경작자에게 失農補償을 지급하도록 하였다.

2. 失農補償을 期待利益의 喪失로 파악한 때

(1) 1991.10.28 특례법시행규칙(제29조) 개정

1) 주요내용

공공사업시행지구에 편입되는 농경지(일반적인 영농외에 과수원·약초재배장 등 특수작물을 재배하는 토지를 포함함)에 대하여는 실제로 재배하는 작물(이모작 또는 다모작의 경우에는 소득이 가장 높은 작물을 말함)을 기준으로 다음의 산식에 의하여 산정한 금액을 영농손실 액으로 지급한다.

① 단년생농작물의 경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당소득 ×3기분
② 다년생농작물의 경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당소득 ×2년
(농작물에 대한 보상을 하는 경우로서 수확잔여기간이 2년미만인 경우에는 2년에서 그 수확 잔여기간을 뺀 기간)

2) 특색 및 문제점

이 때에는 농지가 공공사업용지에 편입되지 않았다면 앞으로 계속하여 농사를 지을 수 있었 을 것이고, 그에 따른 수익을 누릴 수 있었을 것이나 당해 농지가 공공사업용지에 편입되었 기 때문에 그와 같은 수익을 얻을 수 없기 때문에 영농에 따른 3기분 또는 2년분의 營農補償을 하는 것으로 되어 있었다.
따라서 농작물보상을 함에 있어서 다년생작물로서 수확잔 여기간이 2년이상 남았을 경우에는 앞으로의 기대이익이 그 농작물보상에 이미 포함되어 있 으므로 營農補償의 대상에서 제외되고, 현재 인삼이 재배되어있을 때에는 그 농지에서는 윤 작을 하여야 하고 따라서 인삼을 계속하여 재배할 수 없기 때문에 일반작물로 보상하도록 하였다.
그리고 이 때부터 일반작물이외에 특수작물이 營農補償의 대상으로 되었고, 소유 농경지의 3분의2 이상에 해당하는 면적이 공공사업시행지구에 편입됨으로 인하여 영농을 계속할 수 없게 된 농민에 대하여서는 그 밖에 소유하는 농지도 영농손실보상의 대상이 되었으며, 자 경 농지가 아닌 농경지에 대한 營農補償은 실제 경작자에게 지급하되, 농지 소유자가 재촌 농민인 경우에는 경작자와 소유자가 협의하는 바에 따라 보상대상자를 결정하도록 하고 있 었다.
이 때에는 수확잔여기간이 2년이상인 작물은 營農補償의 대상에서 제외되기 때문에 대부분 의 과수목이 營農補償의 대상이 되지 않았으며, 버섯은 직접 지력을 이용하는 것이 아니므 로 營農補償의 대상에서 제외되었고, 營農補償액의 산정에서 자가노력비를 공제하여야 하기 때문에 대부분의 營農補償액이 적었다.

(2) 1995.1.7 특례법시행규칙(제29조) 개정

1) 주요내용

공공사업시행지구에 편입되는 농경지(일반적인 영농외의 과수원·약초재배장·버섯재배장· 묘포장 및 화훼재배장 등 특수작물을 재배하는 토지를 포함함)에 대하여는 실제로 재배하는 작물(이모작 또는 다모작의 경우에는 소득이 가장 높은 작물을 말함)을 기준으로 다음의 산 식에 의하여 산정한 금액을 영농손실액으로 지급한다.

① 단년생농작물의 경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당소득×3
② 다년생농작물의 경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당소득×2

2) 특색 및 문제점

이 때에도 營農補償을 기대이익의 상실로 파악하였었다.
그러나 농작물보상을 함에 있어서 다년생작물로서 수확잔여기간이 2년이상 남아있느냐를 묻 지않고 營農補償을 지급하고, 현재 인삼이 재배되어있을 때에는 그 농지에서는 윤작을 하여 야 하고 따라서 인삼을 계속하여 재배할 수 없기 때문에 일반작물로 보상하도록 하는 것은 변함이 없었다.
그리고 일반작물이외에 버섯재배장 등 특수작물이 營農補償의 대상이 되었고, 소유 농경지 의 3분의2 이상에 해당하는 면적이 공공사업시행지구에 편입됨으로 인하여 영농을 계속할 수 없게 된 농민에 대하여서는 그 밖에 소유 농지도 영농손실보상의 대상이 되었으며, 자경 농지가 아닌 농경지에 대한 營農補償은 실제 경작자에게 지급하되, 농지소유자가 재촌 농민 인 경우에는 경작자와 소유자가 협의하는 바에 따라 보상대상자를 결정하도록 하고 있었다. 이 때에는 수확잔여기간이 2년이상 남아있느냐를 묻지않고 營農補償의 대상에 포함시켰으 며, 버섯은 명문으로 營農補償의 대상에 포함시켰고, 營農補償의 산정에 있어서 자가노력비 를 공제하지 않기 때문에 영세농민의 營農補償액이 늘어났다.

3. 失農補償을 농업의 상실에 따른 대체 직업을 얻는데 소요되는 경비로 파악한 때

-1997.10.15 특례법시행규칙(제29조) 개정 -

(1) 주요내용

공공사업시행지구에 편입되는 농경지(일반적인 영농외의 과수원·약초재배장·버섯재배장· 묘포장 및 화훼재배장 등 특수작물을 재배하는 토지를 포함함)에 대하여서는 당해 지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 실제로 재배하고 있는 작물 (이모작 또는 다모작의 경우에는 소득이 가장 높은 작물을 말함)을 기준으로 다음의 산식에 의하여 산정한 금액을 영농손실액으로 지급하여야 한다.

① 연간1기작 작물의경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당 연간소득×3
② 연간다기작 작물의 경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당 1기작소득×3
③ 다년1기작 작물의 경우
영농손실액=편입면적×농작물별단위면적당 1기작소득÷1기작재배에 소요되는 기간(연단위) ×2

(2) 특색 및 문제점

농업은 사양산업이기 때문에 농지가 공공사업시행지구에 편입되어 보상을 받은 사람이 다시 다른 농지를 구입하여 농업을 계속한다고 가정하기는 어렵고, 오히려 다른 직업을 구할 것 이므로 전업에 소요되는 경비를 보상하는 것이기 때문에 그에 따른 보상을 하여야 한다고 보아야 할 것이다.
따라서 인삼이 심겨진 농지에 대하여서는 2년간의 인삼을 경작할 경우 의 소득을 보상하면 되는 것이지 앞으로 윤작을 하여야 하기 때문에 인삼을 계속하여 심을 수 없다는 것은 생각할 필요가 없는 것이다.
그리고 현행 제도에 대한 문제점은 다음에 별도로 자세히 논하고자 한다.

III. 失農補償의 必要性

과거 공공용지에 편입되는 농지에 대하여서 그 농지에 대하여서는 보상하면 되고, 좀더 확 대하더라도 그 위에 심겨져 있는 농작물까지만 보상하면 되는 것이지 그외의 것은 고려할 필요가 없었다.
대체 농지를 구입할 것인지, 전업을 할 것인지 또한 어느 장소에 어떻게 그 보상액을 쓸 것인지는 그 보상금을 탄 사람이 알아서 하면 될 일이다.
이와 같은 대물보상의 사고가 아닌 失農補償을 현재 실시하고 있는데, 그 이유가 어디에 있 는 것인지에 대하여 살펴보고자 한다.

1. 生活再建措置의 필요

대물보상의 입장에서는 공공사업에 편입되는 개별적인 농지에 대하여 보상을 충분히 하여주 면 보상을 받은 자가 그 보상금으로 대체 농지를 구입하여 공공사업의 시행으로 파괴된 생 활관계는 예정조화론에 의하여 곧 종전의 생활상태로 복원될 수 있는 것으로 보았었다.
그러나 현실은 그렇지 못하다. 예를 들면 과수원 한 가운데를 지나서 곤란하게 된 관리문 제의 등장, 댐 수몰로 파괴된 생활공동체의 협업체제의 복원 등에서 두드러지게 나타나는 바와 같이 수십년에 걸쳐 이루어진 생활공동체가 공공사업의 시행으로 파괴되었을 경우 그 것이 개체의 경제적인 가치의 대물적인 보상으로 전체 생활유기체의 복원이 되기는 어려운 것이 일반적이다.
따라서 처음부터 개체의 경제적인 가치를 완전히 보상하는 외에 생활유기체의 복원을 위한 배려를 하는 것이 필요하다.
이와 같이 농지가 공공사업에 편입된 경우 그 소유자인 농민에게 생활유기체의 복원을 위한 배려에서 지급하는 것이 失農補償이라고 할 수 있다. 즉 농민에게 공공사업의 시행으로 파 괴된 생활상태의 회복을 위한 목적에게 失農補償을 하는 것이다.

2. 代替農地의 구입에 소요되는 기간동안의 逸失損失의 지급

순수한 농경지의 매각은 다른 농지를 구입할 계획을 세워놓고 농한기에 하는 것이 일반적이 다. 그러나 공공용지에 포함된 농경지의 매각은 사정이 그와 매우 다르다. 공공사업의 시 행에 따른 예산이 세워진 후에 농사를 지으려고 준비하고 있는 농경지에 대하여 공공용지로 결정되었으니 그에 따라 매각하라는 것이다.
농지의 소유자는 그 보상금의 사용계획이 사 전에 수립되어 있지 않기 때문에 그때부터 대체 농지의 구입을 위한 준비를 하게 되는데, 그때부터 대체 농지를 구입할 때까지는 일반적으로 1년이 걸리게 되어 자연히 1기의 농사는 짓지 못하게 되기 때문에 그에 따른 일실손실을 보상하여야 한다.
다만 이와 같이 대체 농지 구입에 따른 1기분의 경작에 따른 순이익을 공공용지에 포함된 농민에게 失農補償으로 지급하여야 한다는 논리는 보상을 받은 농민이 그 보상금으로 대체 농지를 구입한다는 가설에서 성립하는 것이나 현재와 같이 농업이 사양산업으로 되어있을 때에는 농지에 대하여 보상받은 농민이 농지를 구입하지 않을 것이기 때문에 그만큼 이 논 리의 타당성을 잃고 있다.

3. 상실된 期待利益의 塡補

농민이 농지를 보유하면서 계속하여 농업을 경영한다면 현재 얻고 있는 이익을 당분간 계속 하여 누릴 것이 기대되나, 농지가 공공용지에 편입되어 농업을 계속하여 경영할 수 없게 되 므로 그와 같은 기대이익이 상실되었기 때문에 그와 같이 상실된 기대이익이 채워져야 할 것이다.
이와 같이 농지가 공공사업용지에 편입되어 농업을 경영할 수 없는 경우에 하는 失農補償 지급의 논리는 영업의 폐지에 따른 폐업보상을 하는 논리와 같다.

4. 轉業에 소요되는 비용의 지급

일반적으로 직업을 잃었을 때 종전의 직업을 찾아서 재취업하는 것이 통상적이다. 그 부분 에 대한 정보를 많이 갖고 있을뿐만 아니라, 그 부분의 기술을 갖고 있어 재취업에 시간과 비용이 적게 들기 때문이다. 그러나 이와 같은 가설은 당해 직업이 다른 직업보다 우수하 거나 적어도 열등하지 않아야 한다는 조건이 있어야 성립된다.
그러나 농업은 사양산업이기 때문에 위와 같은 가설은 성립되지 않고 농지가 공공사업시행 지구에 편입되어 보상을 받은 사람이 다시 다른 농지를 구입하여 농업을 계속한다고 가정하 기는 어렵고, 오히려 다른 직업을 구할 것이므로 전업에 소요되는 경비를 보상하는 것이기 때문에 그에 따른 보상을 하여야 한다고 보아야 할 것이다.

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