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◈ 營業에 대한 間接補償의 法的 問題 정 준 현 | 선문대학교 법학과 조교수·법학박사 Ⅰ.처음에1. 問題의 提起 최근 起業地 밖의 영업손실에 대하여 判例는 『①公共用地의取得및損失補償에관한特例法은 사업시행자가 공공사업에 필요한 토지 등을 협의에 의하여 취득 또는 사용할경우 이에 따르는 손실보상의 기준과 방법을 정하는 것을 목적으로 하는 법이므로, 공공사업의 시행으로 손실을 입은 자는 사업시행자와 사이에 손실보상에 관한 協議가 이루어지지 아니한 이상, 같은 법 시행규칙 제23조의5, 제23조의6 등의 간접보상에 관한 규정들에 근거하여 곧바로 사업시행자에게 간접손실에 관한 구체적인 손실보상청구권을 행사할 수는 없다. ②택지개발촉진법에 따른 공공사업의 시행 결과 공공사업의 기업지 밖에서 간접손실이 발생한 경우, 택지개발촉진법 제12조 제4항에 의하여 준용되는 토지수용법 제51조에서 보상하여야 하는 손실로 규정한 '영업상의 손실'이란 수용의 대상이 된 토지·건물 등을 이용하여 영업을 하다가 그 토지·건물 등이 수용됨으로 인하여 영업을 할 수 없거나 제한을 받게 됨으로 인하여 생기는 직접적인 손실, 즉 수용손실을 말하는 것일 뿐이고 공공사업의 시행 결과 그 공공사업의 시행이 기업지 밖에 미치는 間接損失을 말하는 것은 아니므로, 그 영업상의 손실에 대한 보상액 산정에는 토지수용법 제57조의2에 따라 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제23조의6 등의 간접보상에 관한 규정들을 준용할 수 없고, 따라서 토지수용법 제51조에 근거하여 간접손실에 대한 손실보상청구권이 발생한다고 할 수 없다. ③공공사업의 시행 결과 공공사업의 기업지 밖에서 발생한 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우라고 하더라도, 헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."고 규정하고 있고, 이에 따라 국민의 재산권을 침해하는 행위 그 자체는 반드시 형식적 법률에 근거하여야 하며, 토지수용법 등의 개별 법률에서 공익사업에 필요한 재산권 침해의 근거와 아울러 그로 인한 손실보상 규정을 두고 있는 점, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제3조 제1항은 "공공사업을 위한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지 등의 소유자가 입은 손실은 사업시행자가 이를 보상하여야 한다."고 규정하고, 같은법시행규칙 제23조의2 내지 7에서 공공사업시행지구 밖에 위치한 영업과 공작물 등에 대한 간접손실에 대하여도 일정한 조건하에서 이를 보상하도록 규정하고 있는 점에 비추어, 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우라면 그 손실의 보상에 관하여 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다고 해석함이 상당하고, 이러한 간접손실은 사법상의 권리인 영업권 등에 대한 손실을 본질적 내용으로 하고 있는 것으로서 그 보상청구권은 공법상의 권리가 아니라 사법상의 권리이고, 그 보상금의 결정 방법, 불복절차 등에 관하여 아무런 규정도 마련되어 있지 아니하므로, 그 보상을 청구하려는 자는 사업시행자가 보상청구를 거부하거나 보상금액을 결정한 경우라도 이에 대하여 행정소송을 제기할 것이 아니라, 사업시행자를 상대로 민사소송으로 직접 손실보상금 지급청구를 하여야 한다. ④사업시행자가 택지개발사업을 시행하면서 그 구역 내의 농지개량조합 소유 저수지의 몽리답을 취득함으로써 사업시행구역 외에 위치한 저수지가 기능을 상실하고, 그 기능상실에 따른 손실보상의 협의가 이루어지지 않은 경우, 농지개량조합이 입은 손해는 공공사업지 밖에서 일어난 간접손실로서 토지수용법 또는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙의 간접보상에 관한 규정에 근거하여 직접 사업시행자에게 손실보상청구권을 가질 수는 없으나, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제23조의6을 유추적용하여 사업시행자를 상대로 민사소송으로서 그 보상을 청구할 수 있다』는 취지의 판시를 하여 土地收用法과 公共用地의取得및損失補償에관한特例法(이하 "공특법"이라 한다) 상호관계와 營業의 間接損失補償 문제가 새삼 관심을 끌고 있는 것이다. 2. 判例의 問題點 위 判例의 취지에 따르면 同一한 公共事業을 목적으로 한 토지 등의 취득 또는 사용에 있어 그 방식이 협의에 의할 경우와 강제에 의할 경우에 따라 적용법과 손실보상의 범위가 각각 달라지게 된다. 즉, ①협의방식에 의할 경우에는 공특법이, 강제방식에 의할 경우에는 토지수용법이 각각 적용되고, ②토지수용법상의 영업손실은 기업지 내의 영업상 손실에 한정되나 공특법의 경우에는 기업지 내의 영업상 손실뿐만 아니라 기업지 밖의 영업상 손실도 그 대상으로 하기 때문에 강제방식에 의한 경우보다 손실보상의 범위가 넓어지게 된다. 다만, ③기업지 밖에서 발생한 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우라고 하더라도 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우라면 예외적으로 공특법시행규칙을 유추·적용하여 ④사업시행자를 상대로 민사소송으로서 간접손실보상청구를 할 수 있다는 것이다. 요컨대, 동일한 공공사업을 목적으로 하는 토지 등을 협의방식으로 취득·사용할 경우에는 기업지 밖에서 기업지를 배후지로 하는 일정한 영업상의 손실은 보상받을 수 있지만 강제취득의 방식에 의하게 될 경우에는 원칙적으로는 보상받지 못하게 되나, 그 간접손실이 예측가능성과 손실범위의 특정가능성을 갖추게 되면 예외적으로 공특법을 유추적용하여 민사소송에 의한 피해구제가 가능하게 된다는 것인바, 토지 등의 취득방식에 따라 손실보상의 범위가 달라질 수 있는 것인지는 의문이 아닐 수 없는 것이다. Ⅱ. 土地收用法과 公特法間의 關係손실보상이란 공공의 필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한 등 공권력의 행사로 인하여 특별한 희생을 부담하게 되는 자에 대하여 재산권보장과 공평부담의 원칙에 따라 이루어지는 公平負擔原則에 따라 이루어지는 調節的 補償을 의미한다. 헌법 제23조제3항도 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다"고 규정하여 공공필요에 따른 재산권침해에 대한 정당보상의 원칙을 규정하는 한편 제34조제1항은 모든 국민의 인간다운 생활권을 보장하고 있고 이들 양자를 구현하는 법이 土地收用法과 公共用地의取得및損失補償에관한特例法이라는 것은 주지하는 바이다. 이하에서는 공특법을 중심으로 양자의 관계를 살펴보기로 한다. 1. 土地收用法의 意義 현행 토지수용법은 일제시대의 식민지 칙령형태로 제정·운영되던 土地收用令을 토대로 1962. 1. 15. 제정되었다. 이 법은 1975.12.31. 제정된 공특법에 의거하여 공공사업에 필요한 토지 등을 협의에 의하여 취득하거나 소멸시키기 전까지 공익사업에 필요한 토지 등의 취득에 있어 중심적인 법으로서의 기능을 수행하였다. 이러한 토지수용법은 손실보상의 근거법으로서 보상내용규정(제6장)을 두고 헌법상 보장된 정당보상의 실현을 위해 그 동안 13번이나 개정작업을 거쳤지만, 보상항목이나 보상액 산정방법 등에 있어서는 여전히 미흡하다고 학자들에 의해 지적되었고 내부적으로도 이를 보완하려는 노력 또한 지속되어 왔다. 2. 公共用地의取得및損失補償에관한特例法의 意義 公共用地의取得및損失補償에관한特例法(이하 "공특법"이라 한다)은 토지수용법에 의한 수용절차에 따라 토지를 수용하는 데에는 상당한 시일과 경비가 소요된다는 문제점을 시정하기 위해 1975.12.31. 제정된 것으로 「소유권의 보존등기 또는 이전등기 미필토지의 정당한 권리자에게 보상금을 지급할 수 있도록 함으로써 미지급보상금의 청산을 꾀함과 아울러 중간생략등기의 예외를 인정하고(5조), 협의에 갈음한 공시송달로 토지취득절차를 간소화(6조)하는 외에 보상액의 평가시기·방법과 기준과 이주대책(8조) 등」을 규정하고 있다. 이에 따라 종래 토지수용법 하에서 보상항목이나 보상액 산정방법 등의 미비점을 보완하기 위해 발하여졌던 공공사업용지보상규정 등은 공특법시행령이나 시행규칙으로 흡수되었고, 토지수용법 또한 개정하여 "손실보상액의 산정방법 및 기준 등에 관하여는 이 법에 규정된 것을 제외하고는 공특법 제3조의2·제4조 및 제8조의 규정을 준용" 하도록 하는 제57조의2를 신설하여 현재에 이르고 있다. 즉, 공특법 및 동법시행령·시행규칙 등은 공공사업의 시행에 따른 용지취득절차를 간소화할 목적으로 제정된 것이기는 하지만 토지수용법상의 미비된 보상항목을 보완하고 있는 법령임을 토지수용법 스스로가 확인하고 있다. 3. 兩者關係의 檢討 위에서 살펴본 바와 같이 손실보상의 근거법은 공특법이 아니라 토지수용법인 점은 사실이나 토지수용법 제6장의 손실보상은 헌법이 이념으로 삼고 있는 정당한 보상을 구현하기에 부족하고 그 부족을 메꾸고 있는 것이 공특법인 점을 결코 간과해서는 안될 것이다. 즉, 토지수용법 제57조의2는 "손실보상액의 산정방법 및 기준 등에 관하여는 이 법에 규정된 것을 제외하고는 공특법 제3조의2·제4조 및 제8조의 규정을 준용"하도록 하고 토지수용법상의 구체적인 보상항목에 대하여는 토지수용법의 하위법령이 아니라 공특법의 하위법령에서 정하고 있음을 주목해야 할 것이다. 이러한 관계를 두고 볼 때, 공특법은 토지수용법에 대해 공공사업을 위한 토지 등 취득의 간소화절차를 정한 점에서 節次特例法일 뿐 아니라 토지수용법상의 보상규정을 보완하는 補償特例法으로도 새길 수 있다. 헌법재판소도 양자의 관계에 관해 「공공용지의取得및損失補償에관한特例法에 의한 協議取得은 비록 法形式에 있어서는 私法上의 매매계약의 형태를 취하고 있으나, 동법의 목적에 규정된 "공공사업"과 토지수용법에 규정된 "공익사업"은 그 내용과 범위가 동일하여 위 특례법에 의하여 협의취득될 수 있는 재산권은 바로 토지수용법에 의하여 수용될 수 있고, 양 법률에 있어서의 손실보상에 관한 전체적인 원리와 기본정신이 동일한 기조 위에 서 있으며, 위 특례법상의 협의취득의 과정에는 동법 제5조, 제6조 등 여러 가지 公法的規制가 있는 점 등을 고려하면, 위 特例法의 배후에는 土地收用法에 의한 强制取得方法이 사실상의 후속조치로 남아 있어 토지 등의 소유자로서는 협의에 불응하면 바로 수용을 당하게 된다는 심리적 강박감으로 인하여 실제로는 그 의사에 반하여 협의에 응하는 경우가 많기 때문에, 위 특례법은 실질적으로는 토지수용법과 비슷한 공법적 기능을 수행하고 있다 할 것이다. 뿐만 아니라 이 사건의 경우와 같이 국민의 재산권 보장이라는 헌법이념에서 문제를 보아야 하는 사안에 있어서는 위 협의취득은 이를 헌법 제23조 제3항 소정의 "재산권의 수용"과 동일한 것으로 보아 다루는 것이 보다 현실을 직시하여 공권력이 私法上 法律行爲의 형식을 빌림으로써 헌법의 재산권(기본권) 보장기능을 劣弱化 또는 形骸化하는 등 여러가지 反憲法的 事例가 생기는 것을 막을 수 있는 건전한 헌법해석이라 할 것이다」고 하여 양자는 이와 잇몸의 상호보완관계에 있는 동일한 성질의 法임을 경계하고 있다. 헌법재판소의 이러한 판지에는 공특법상의 협의를 私法上의 無名契約으로 볼 것이 아니라 공법적 기능을 하는 公法契約으로 보아야 한다는 뜻도 담긴 것으로 새겨야 한다. Ⅲ. 公特法上 營業間接補償의 要件공특법시행규칙 제23조의5는 영업의 간접보상에 대해 "공공사업의 시행지구 밖에서 관계법령에 의하여 면허 또는 허가 등을 받거나 신고를 하고 영업을 하고 있는 자가 공공사업의 시행으로 인하여 그 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 영업을 할 수 없는 경우에는 제24조 및 제25조의 규정에 의하여 그 손실액을 평가하여 보상한다"고 규정하고 있는바 그 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다. 1. 公共事業施行地區 밖의 營業 영업의 간접보상의 대상이 되는 영업은 공공사업시행지구 밖에서 이루어지는 영업이다. 이 점에서 공공사업시행지구 안에서 이루어지는 영업에 대한 보상인 직접영업보상과 구별된다. 2. 關係法令에 의한 要件을 갖춘 營業 영업의 간접보상은 영업에 대한 보상이다. 여기에서 영업이라 함은 일정한 장소에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적·반복적으로 하는 영리행위로서 허가·면허·신고 등 필요한 조치를 이행하고 그 허가·면허·신고 등의 내용에 따른 영업을 한 경우를 말한다. 문제는 관계법령에 의한 규제가 전혀 없는 자유업도 공특법시행규칙 제25조의5에서 규정한 영업에 포함되는가 하는 문제이다. ⑴排除說 : 관계법령에 의하여 면허, 허가, 신고를 요하는 영업에 한하여 영업의 간접보상의 대상이 된다고 하는 제한설에 따르면 관계법령에 의하여 면허, 허가, 신고를 요하지 않는 이른바 자유영업은 영업의 간접보상이 될 수 없게 된다. ⑵包含說 : 이 견해에 의하면 관계법령에 의하여 면허 또는 허가를 받거나 신고를 한 영업이란 적법한 영업을 의미할 뿐 면허, 허가 또는 신고를 요하는 영업에 한정하는 것으로 보지 아니하게 된다. 이 견해는 공특법 시행규칙 제23조의5 규정의 취지가 보상에 있어서의 不法排除原則에 있음을 그 타당 근거로 삼는다. ⑶私見 : 허가, 인가, 신고 등은 예견되는 위험의 방지나 행정의 필요에 의해 국가규제가 가해진 것일 뿐 헌법 제23조의 보호대상성에 차별을 두어야할 근거로 되지 아니하고, 기업지 내의 영업상 손실에 대한 보상을 규정하고 있는 공특법시행규칙 제24조와 제25조와의 관계에서 보더라도 행정규제로부터 자유로운 영업을 보호의 대상에서 배제할 이유는 없다고 할 것이다. 그러나 공공사업의 시행을 위한 고시가 있은 후의 영업은 그러하지 아니한다. 3. 公共事業의 施行으로 인하여 背後地가 상실되어 營業을 할 수 없을 것 공특법시행규칙 제23조의1에서는 '배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 영업을 할 수 없을 것'을 영업보상의 요건으로 규정하고 있다. 이것을 "영업을 할 수 없는 사정"에 대한 예시규정으로 보아야 할 것인지 여부가 논란이 될 수 있다. 그러나, 사업손실의 보상은 공공을 위한 희생이란 점에 보상원인이 있기 때문에 인과관계만을 문제삼아 당해 공공사업으로 인하여 현실적으로 영업을 할 수 없는 그 밖의 사정을 포함하는 예시규정으로 보아야 할 것이다. 따라서 배후지가 3분의 2 이상이 상실되었더라도 나머지 배후지만으로 여전히 손익분기점을 상회하여 당해 영업을 계속할 수 있다면 공공사업으로 인하여 영업을 할 수 없는 경우에 해당하지 않는 것으로 보아야 하고, 반대로 3분의 2 이상이 상실되지 아니하였더라도 손익분기점을 하회하여 더 이상 영업을 할 수 없는 상황이라면 영업의 간접보상청구가 가능하다고 할 것이다. 4. 當事者의 協議 판례에 의하면 공공사업을 목적으로 하는 토지 등의 취득에 따르는 손실보상에 관하여 협의가 성립한 경우에만 공특법에 의한 영업의 간접보상이 가능하게 되므로 당사자의 損失補償에 관한 協議는 영업의 間接補償請求權의 成立要件으로 된다. 그러나, 공특법 제1조에 의하면 공공사업에 필요한 토지 등을 협의에 의하여 취득·소멸시키는 경우에 공특법이 적용된다고 할 것이어서, 손실을 입은 자와 사업시행자간에 협의취득에 따르는 손실보상에 관한 협의까지 성립되어야 공특법을 적용할 수 있다는 判例의 입장은 타당하다고 할 수 없다. 즉, 判例에 의하게 되면, 손실보상 여부 및 공특법의 해석에 관하여 다툼이 있어 협의가 성립되지 아니하면 공특법을 적용할 수 없고, 반면에 손실보상의 여부에 관하여 협의가 성립되어 공특법의 해석에 관한 다툼이 실질적으로 종료된 경우에는 공특법을 적용하게 된다는 이상한 결과가 발생할 뿐 아니라 사업시행자가 영업의 간접보상을 피하기 위해 영업의 간접손실을 입은 자와의 협의를 거절할 경우에 기업지 밖의 영업자로서는 사업시행자를 상대로 영업의 간접보상을 청구할 수 없고, 사업시행자가 영업의 간접손실을 입은 자와 보상에 관한 협의에 응할 경우에는 간접손실을 보상청구할 수 있도록 함으로써 손실보상제도의 흠결을 보완하기 위해 제도화된 영업의 간접보상제도가 사업시행자의 主觀的 決定에 좌우되는 矛盾이 생기게 되는 것이다. 이러한 모순의 근원은 공특법상의 協議를 私法契約으로 보아 契約當事者와 契約內容에 대한 自由를 인정한 데에 있는 것으로 보인다. Ⅳ. 土地收用法上 營業補償과 公特法上 營業의 間接補償1. 判例의 立場 판례에 의하면, 동일한 공공사업을 목적으로 하는 토지 등을 협의방식으로 취득·사용할 경우에는 기업지 밖에서 기업지를 배후지로 하는 영업상의 손실도 보상받을 수 있지만 강제취득의 방식에 의하게 될 경우에는 원칙적으로는 보상받지 못하게 되나, 그 간접손실이 예측가능성과 손실범위의 특정가능성을 갖추게 되면 예외적으로 공특법을 유추적용하여 민사소송에 의한 피해구제가 가능하게 된다는 것인바, 토지 등의 취득방식에 따라 손실보상의 기준을 이원화하는 것이 바람직한가는 의문이 아닐 수 없다. 이러한 문제는 토지수용법 제51조의 영업상의 손실을 어떻게 해석하는 가에 달려 있다. 즉, 토지수용법 제51조의 영업상의 손실을 토지수용으로 인한 직접적 손실에 한정해석할 경우에는 공특법시행규칙 제23조의5의 영업의 간접보상에 관한 규정을 토지수용법에 준용할 수 없다. 반면에, 토지수용법 제51조의 영업상의 손실을 토지수용으로 인한 간접적 손실을 포함하는 것으로 해석할 경우에는 토지수용법 제57조의2에 따라 공특법시행규칙 제23조의5의 영업의 간접보상에 관한 규정을 토지수용법에 준용할 수 있다. 2. 檢討 공특법에서 규정하고 있는 공공사업과 토지수용법에 규정된 공익사업은 그 내용과 범위가 동일하고 공특법에 의하여 협의취득·소멸될 수 있는 재산권은 토지수용법에 의하여 수용될 수 있는 재산권과 같으며, 양 법률에 있어서 손실보상에 관한 기본적 원리와 정신은 동일한 기반 위에서 실질적으로는 동일한 공법적 기능을 수행하고 있기 때문에 공특법에 의한 협의취득·소멸은 憲法 제23조제3항에 의한 財産權의 收用과 동일하게 취급하는 것이 타당하다. 뿐만 아니라, 동일한 공공사업을 위한 보상지급에 있어 공특법에 따라 협의에 의할 경우와 토지수용법에 따라 강제취득방식에 의할 경우를 구분하여 보상을 달리 하여야 할 아무런 합리적인 근거도 없어 이는 헌법상 평등원칙에 반할 뿐 아니라 국민의 재산권보장, 손실보상청구권, 재판청구권을 실질적으로 침해하는 것으로도 된다. 전술한 점을 고려할 때 토지수용법 제51조의 영업손실은 토지수용법 제57조의2에 의거한 공특법시행규칙 제23조의5의 규정을 준용받아 간접손실을 포함하는 것으로 새겨야 할 것이고, 공특법은 公法으로 공특법에 의한 協議는 토지수용법에 의한 强制取得의 전단계인 公法契約으로서의 성질을 갖는 것으로 보아야 한다. Ⅴ. 맺는 말오늘날 손실보상은 대물적 보상을 바탕으로 하되 생활보상을 지향하여 모든 국민의 인간다운 생활을 보장(헌법 제34조)하며, 起業者에 의한 사업시행으로 기업지 밖의 영업자가 종전과 같은 영업을 더 이상 계속할 수 없다면 이는 해당 영업에 대한 수용 또한 사용과 실질적으로 다를 바가 없어 헌법 제23조제3항에 의한 "공공필요에 의한 재산권의 제한"에 해당하는 것으로 볼 수 있고, 영업의 간접손실을 포함한 사업손실은 손실의 발생과 해당 공공사업과 因果關係가 있으면 되고, 이 때의 보상은 공공을 위한 희생이란 점에서 주어지게 된다는 점 등을 고려할 때 헌법 제10조와 제11조와의 관계상 기업지 밖의 영업자에 대하여도 손실보상청구권을 인정할 수 밖에 없다 할 것이다. 그리고 공특법이 제정된 이래 약 25년이 경과하면서 공특법시행규칙은 법체계상의 문제는 있으나 각종의 공공사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실보상제도의 흠결을 메우고 손실보상의 사각지대를 최소화함으로써 대규모 공공사업으로 인한 민원인들의 집단적 반발과 저항을 최소화함으로써 국민의 권리구제와 공공사업의 원할한 시행에 기여하여 토지수용법을 사실상 보완하여 왔다는 점과 토지수용법과 공특법은 손실보상에 관한 기본적 원리와 정신은 동일한 기반 위에서 실질적으로는 동일한 公法的 機能을 수행하고 있다는 점 등을 고려할 때 공특법은 토지수용의 簡素化節次에 관한 특례법일 뿐만 아니라 보상항목과 기준을 補完하는 特例法으로 보아야 할 것이고, 이와 관련하여 공특법과 토지수용법에 중복규정된 協議는 공특법에 의한 協議로 단일화하는 법제정비가 따라야 할 것이다. 요컨대, 손실보상에 관한 일반규정이 없는 우리 법제하에서 토지수용법에 의한 손실보상이나 토지수용법의 준용을 전제로 하는 개별법률에 의한 손실보상에 있어서는 토지수용법 제57조의2와 관련하여 보상항목과 기준 등은 공특법의 규정이 당연히 준용되는 것으로 하며, 공특법에 의한 協議는 공특법이 정한 손실보상대상자를 상대방으로 공특법이 정한 보상항목을 계약내용으로 하여야 할 구속을 받는 公法契約으로 보아야 한다. 법제정비의 면에서는 土地收用法上의 强制取得節次上의 협의는 공특법에 의한 협의로 갈음하도록 하여 양자 모두 동일한 보상기준과 행정쟁송에 의한 권리구제가 적용되도록 하여야 하고, 아울러 공특법시행규칙 제5장의2의 내용을 공특법의 규정으로 끌어올리는 한편 공특법의 준용을 정한 토지수용법 제57조의2에서도 기업지 밖의 손실에 대하여는 공특법의 규정에 의한다는 내용을 신설하도록 하는 것이 헌법 제23조제3항의 정신에도 타당하게 될 것이다. 이글은 토지공법학회 '제21회 학술대회(8.17-8.19)'에서 발표한 논문을 수정, 보완한 것이다.
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